II SA/Rz 113/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia z siedzibą w [....] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 30 listopada 2023 r. nr SKO.4105/32/2022 w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia 13 października 2022 r. nr OR-II.1431.6.2022.TD; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia z siedzibą w [...] kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] (dalej: "Skarżąca" lub "Stowarzyszenie") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 30 listopada 2022 r. nr SKO.4105/32/2022, wydana w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 4 stycznia 2022 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Marszałka Województwa [...] (dalej: "Marszałek" lub "Organ I instancji") o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej listy nagród za 2021 r. przyznanych dla [...] Stowarzyszenie wskazało, aby w odpowiedzi uwzględnić rodzaj/nazwę przyznanych nagród dla danej osoby w 2020 r., kwotę brutto oraz ewentualne uzasadnienie jej przyznania, jeśli dana nagroda tego wymagała i takie uzasadnienie nastąpiło. Prawomocnym wyrokiem z 2 sierpnia 2022 r. II SAB/Rz 84/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zobowiązał Marszałka Województwa [...] do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z 4 stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Decyzją z [...] października 2022 r. nr [...] Marszałek Województwa [...], wydaną na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) – dalej: "u.d.i.p.", odmówił udostępnienia podania listy nagród za rok 2021, przyznanych dla Sekretarza Województwa - [...] oraz Dyrektora Kancelarii Zarządu - [...], pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...], z uwzględnieniem rodzaju/nazwy przyznanych nagród dla danej osoby, kwoty brutto oraz ewentualnego uzasadnienia jej przyznania, jeśli dana nagroda tego wymagała i takie uzasadnienie nastąpiło. Organ I instancji podał, że w wykonaniu wyroku z 2 sierpnia 2022 r. II SAB/Rz 84/22, pismem z 12 października 2022 r., udzielono Skarżącej odpowiedzi, że zgodnie z art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2022 r., poz. 530), marszałkowi województwa, jak i wicemarszałkom oraz pozostałym członkom zarządu nagrody nie przysługują, w związku z czym Marszałkowi Województwa [...], jak i pozostałym Członkom Zarządu Województwa [...], nie przyznano nagród w 2021 r. Odnośnie zaś do udostępnienia listy nagród przyznanych Sekretarzowi Województwa oraz Dyrektorowi Kancelarii Zarządu podał, że tajemnica wynagrodzenia za prace jest instrumentem ochrony danych osobowych pracownika, a Sekretarz Województwa [...] oraz Dyrektor Kancelarii Zarządu nie są funkcjonariuszami publicznymi. Nawet zaś gdyby przyjąć, że wskazane osoby należy uznać za funkcjonariuszy publicznych w znaczeniu u.d.i.p., to udostępnieniu podlegają wyłącznie informacje mające związek z pełnieniem przez nich funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania tych funkcji. Informacja o nagrodzie, a więc wynagrodzeniu ze stosunku pracy nie mieści się w tym zakresie. Nie jest to informacja związana z wykonywanymi przez te osoby zadaniami. Nie jest to również informacja niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, którym jest przede wszystkim kontrola realizacji zadań publicznych. Przekazanie informacji w zakresie żądanym przez wnioskodawcę wskazuje wprost pracownika, fakt przyznania mu nagrody, jej wysokość i uzasadnienie przyznania. Zdaniem Marszałka oznacza to, że w sprawie zachodzą przesłanki ograniczające dostęp do żądanej informacji ze względu na ochronę danych osobowych oraz prawo do prywatności pracowników, bowiem zarówno [...], jak i [...] złożyli oświadczenia, że nie wyrażają zgody na udostępnienie informacji w zakresie dotyczącym przyznanych nagród. Stowarzyszenie wniosło odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 19 ust. 3 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych wolności przez bezpodstawne naruszenie prawa do informacji. Decyzją z 30 listopada 2022 r. nr SKO.4105/32/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Marszałka Województwa [...]. Kolegium podało, że osoby których dotyczy wniosek nie są funkcjonariuszami publicznymi. Analiza ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2094 z późn. zm.) – dalej: "u.s.w.", wskazuje, że władzami województwa jest zarząd województwa, zatem marszałek województwa i członkowie zarządu. W zakresie tego katalogu nie znajduje się natomiast sekretarz województwa i dyrektor kancelarii zarządu, a w konsekwencji osoby te nie zarządzają mieniem województwa i nie reprezentują województwa na zewnątrz. Zdaniem Organu odwoławczego, cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z jej pełnieniem będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej bądź w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienie do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, albo inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W ocenie Kolegium powyższe oznacza, że w opisywanej spawie zastosowanie ma art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a zatem decyzję Organu I instancji uznać należy za odpowiadającą prawu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA), Stowarzyszenie [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 19 ust. 3 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskiej i Politycznych oraz art. 10 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez bezpodstawne i nieproporcjonalne ograniczenie prawa do informacji o wydatkowaniu środków publicznych, i tym samym naruszenie prawa do informacji; 2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na zbyt szerokim ujęciu przesłanki prywatności osoby fizycznej i tym samym nieuzasadnione ograniczenie prawa do informacji; 3. art. 15 w zw. z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że rozstrzygnięcie sprawy w drugiej instancji, bez odniesienia się do argumentów podniesionych w odwołaniu, spełnia zasadę dwuinstancyjności. Stowarzyszenie podniosło, że prawo do informacji publiczne stanowi prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby zagwarantować obywatelom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Udostępnieniu podlegają zatem informacje nie tylko o funkcjonariuszach publicznych, lecz także o osobach pełniących funkcje. pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną na gruncie u.d.i.p. nie zawęża się do definicji tego pojęcia zawartej w Kodeksie karnym (art. 115 § 19 k.k.). Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną jest ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się do ich wypełniania. Zdaniem Stowarzyszenia, biorąc pod uwagę szerokie ujmowanie pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne, Sekretarz Województwa i Dyrektor Kancelarii Zarządu Województwa także zaliczają się do osób, które mają wpływ na wykonywanie zadań publicznych przez Urząd i dysponowanie środkami publicznymi. Do kompetencji Sekretarza Województwa należy m.in. zawieranie umów na używanie przez pracowników, w stosunku do których Marszałek wykonuje czynności z zakresu prawa pracy, pojazdów prywatnych będących w posiadaniu pracowników do celów służbowych oraz ustalanie związanych z tym miesięcznych limitów kilometrów na jazdy lokalne (§ 9 pkt 4 Regulaminu organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...]; dalej jako: "Regulamin"); rozstrzyganie sporów kompetencyjnych pomiędzy departamentami (§ 9 pkt 9 Regulaminu); sprawowanie nadzoru nad gospodarowaniem ruchomymi składnikami majątkowymi oraz nad przeprowadzaniem inwentaryzacji w Urzędzie (§ 9 pkt 15 Regulaminu). Z kolei Dyrektor Kancelarii Zarządu Województwa odpowiada za prezentowanie stanowiska Zarządu i Marszałka na posiedzeniach komisji Sejmiku i klubów radnych (§ 12 ust. 4 pkt 2 Regulaminu); sprawowanie bieżącego nadzoru nad realizacją zadań statutowych przez nadzorowane wojewódzkie samorządowe jednostki organizacyjne (§12 ust. 4 pkt 7 Regulaminu); wydawanie decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej w ramach upoważnienia udzielonego przez Marszałka (§ 12 ust. 4 pkt 9 Regulaminu). Tym samym należy przyjąć, że wniosek dotyczył osób pełniących funkcje publiczne, i co do tych osób nie stosuje się ograniczenie prawa do informacji, wynikającego z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Stowarzyszenia jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 135 P.p.s.a. Przedmiotem skargi uczyniono w tej sprawie decyzję SKO wydaną przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a opartą na przepisach art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organy obu instancji zgodnie uznały, że wniosek skarżącego Stowarzyszenia o udostępnienie określonych informacji dotyczy danych o wynagrodzeniu pracowników samorządu Województwa [...], którzy nie pełnią funkcji publicznych. Ponadto, osoby pełniące funkcje sekretarza województwa i dyrektora zarządu kancelarii województwa nie wyraziły zgody na udostępnienie żądanych danych w zakresie listy nagród za 2021 r. obejmujących rodzaj/nazwę nagrody, kwotę brutto oraz uzasadnienie jej przyznania jeżeli takie uzasadnienie miało miejsce, lub nagroda tego wymagała. Wobec tak przyjętych podstaw wydanych decyzji należy wyjaśnić, że w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Należy zgodzić się, że zasadniczo wszystkie dane związane w wysokością uzyskiwanego wynagrodzenia, dotyczą sfery dóbr osobistych chronionych ustawowo (prawo do prywatności). Jednakże odmienne reguły odnoszą się do kwesti jawności wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne. W przypadku osób pełniących funkcje publiczne dane na temat ich wynagrodzenia są bowiem informacją o warunkach powierzenia funkcji, a także informacją o wydatkowaniu środków publicznych, co powoduje objęcie tych danych unormowaniami u.d.i.p. Dlatego wysokość nagród stanowiących formę wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcje publiczną zawiera się w pojęciu informacji publicznej wyrażonym w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacja publiczna to w szczególności dane o sposobie gospodarowania majątkiem publicznym w tym o gospodarowaniu środkami pieniężnymi, stanowiącymi źródło nagród przyznawanych osobom zajmującym funkcje kierownicze w administracji państwa i samorządu. Ponadto, wydatkowanie środków publicznych, w tym na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne, jest jawne. Wynika to nie tylko z samej ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale także z ogólnej zasady transparentności wydatkowania środków publicznych wyrażonej w przepisach ustawy o finansach publicznych. Informacje te "dotyczą bowiem sposobu wydatkowania majątku publicznego przez podmioty tworzące sektor finansów publicznych w rozumieniu art. 9 ustawy o finansach publicznych. Ponadto, zarówno imię i nazwisko, jak i wysokość wynagrodzenia osoby pełniącej funkcję publiczną są informacją publiczną. Połączenie obu tych danych nie wpływa bowiem na przyjęcie innego charakteru informacji niż publiczna (tak R. Cybulska, Dostęp do informacji publicznej w zakresie spraw związanych ze stosunkiem pracy w samorządzie terytorialnym, ST 2015, nr 4, s. 51-57. Reasumując, WSA nie podzielił interpretacji Organu I i II instancji o wyłączeniu informacji o wysokości nagród przyznanych osobie pełniącej funkcje publiczne spod granic znaczeniowych informacji publicznej – art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Sąd nie zaakceptował także podstawowego stanowiska orzekających w tej sprawie Organów o tym, że sekretarz województwa oraz dyrektor kancelarii zarządu województwa nie są osobami pełniącymi funkcji publicznych, związanymi z pełnieniem tych funkcji. Wyjaśnienie tego czy dane stanowisko w strukturze organizacyjnej samorządu województwa wiąże się bezpośrednio z wykonywaniem funkcji publicznych musi uwzględniać zakres i rodzaj merytorycznych zadań do niego przypisanych. Znaczenie podstawowe przypisać należy zaś temu czy osoba zajmująca dane stanowisko posiada wystarczający zakres kompetencji pozwalający uznać jej decyzje za samodzielne i jednocześnie wiążące. Rodzaj tych zadań ustalać należy na podstawie kwerendy przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz wewnętrznego kierownictwa. Sekretarz województwa oraz dyrektor kancelarii zarządu województwa są osobami pełniącymi funkcje publiczne, mającymi związek z pełnieniem tych funkcji, a przekonują do tego powołane w skardze Stowarzyszenia przepisy regulaminu organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. W świetle § 9 w/w regulaminu do podstawowych obowiązków sekretarza należy w szczególności: udzielanie upoważnień do prowadzenia samochodów stanowiących własność Urzędu (pkt 3), rozstrzyganie sporów pomiędzy departamentami (pkt 9), administrowanie środkami Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych Urzędu (pkt 14), sprawowanie nadzoru nad gospodarowaniem ruchomymi składnikami majątkowymi oraz nad przeprowadzeniem inwentaryzacji w Urzędzie (pkt 16). W myśl § 13 ust. 2a regulaminu sekretarz kieruje Departamentem Organizacyjno – Prawnym Urzędu, zatem odpowiada także za zadania tej jednostki organizacyjnej wymienione w § 19 regulaminu (np. przygotowywanie i przeprowadzanie wszystkich postępowań o udzielenie zamówienia publicznego na rzecz Województwa, Marszałka i Urzędu zgodnie z ustawą – Prawo zamówień publicznych). Natomiast do obowiązków dyrektora kancelarii zarządu województwa, czyli jednego z departamentów Urzędu Marszałkowskiego, należy wydawanie decyzji w indywidulanych sprawach z zakresu administracji publicznej w ramach upoważnienia udzielonego przez Marszałka (zob. 12 ust. 4 pkt 9 regulaminu organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]). Zatem sekretarz poprzez swoje decyzje uczestniczy w gospodarowaniu majątkiem województwa, czyli majątkiem publicznym zaś dyrektor departamentu może wydawać z upoważnienia marszałka decyzje administracyjne. Dodatkowo pozycja sekretarza województwa została szczegółowo unormowana w ustawie o samorządzie województwa oraz w ustawie o pracownikach samorządowych (patrz. szerz. B. Przywora, 1.1.4. Sekretarz jako kierownicze stanowisko urzędnicze [w.:] Sekretarz jednostki samorządu terytorialnego. Zadania, kompetencje, schematy działań, wzory pism, red. B. Dolnicki, Warszawa 2019, LEX). Natomiast dyrektor kancelarii zarządu województwa, podobnie jak sekretarz województwa, jest osobą zatrudnioną na kierowniczym stanowisku urzędniczym. Do powyższego stanowiska przekonują także argumenty płynące z uzasadnienia wyroku WSA z 14 stycznia 2021 r., o sygn. II SA/Lu 547/20, LEX nr 3129928, w którym podkreśla się, że osobami pełniącymi funkcje publiczne w Urzędzie Marszałkowskim są członkowie zarządu województwa, sekretarz województwa, skarbnik województwa, kierownicy komórek organizacyjnych wydający decyzje administracyjne w imieniu marszałka województwa. Z tych powodów decyzje administracyjne wydane w tej sprawie przez SKO oraz Marszałka naruszają przepisy prawa procesowego i materialnego wyrażone w art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie zaistniały powołane przez organ przesłanki do wydania decyzji odmownej. Wobec pełnienia funkcji publicznych przez w/w osoby, ich oświadczenia o niewyrażeniu zgody na dostęp do informacji o wysokości nagród za rok 2021 nie stanowiły wystarczającej bariery dla realizacji wniosku Stowarzyszenia. To zaś musiało skutkować uwzględnieniem skargi na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka. W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Organy ponownie rozpoznając wniosek Stowarzyszenia na podstawie art. 153 P.p.s.a. zobowiązane będą do kierowania się sposobem rozumienia ustawowego pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne, jaki wynika z uzasadnienia niniejszego wyroku. To zaś powinno przełożyć się na realizację wniosku Stowarzyszenia w podanym w jego treści zakresie danych. Z wyłożonych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. obejmując nimi pokryty przez stronę wpis sądowy w kwocie 200 zł.