II SA/Rz 1123/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ AWSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi C. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.

Przedmiotem skargi C. J. (skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (organ odwoławczy) z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy (organ I instancji) z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej, organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]działając na podstawie art. 17, art. 24 ust. 1, 2a, 3 i 4 oraz art. 32 ust. 1d i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) – odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - dzieckiem R.J. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu [...] czerwca 2020 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem R. J. W toku postępowania organ ustalił, że R. J. legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2018 r. o całkowitej niezdolności do pracy do dnia [...] grudnia 2021 r., zaś niezdolność do pracy istnieje od dzieciństwa. Skarżąca jest rolnikiem ubezpieczonym w KRUS. Zgodnie z oświadczeniem zawartym we wniosku, od dnia [...] czerwca 2020 r. skarżąca zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego. Dalej organ I instancji podał, że w dniu [...] lipca 2020 r. pracownik socjalny Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania skarżącej. W trakcie wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustalił, że skarżąca zamieszkuje we wspólnym gospodarstwie domowym z synem R. Opieka nad synem polega na przygotowywaniu posiłków, sprzątaniu, praniu, robieniu zakupów, a także wszelkie czynności opiekuńczo pielęgnacyjne. Opieka sprawowana jest całodobowo, w sposób faktyczny i prawidłowy. Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności R. J. nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Tym samym nie zostały spełnione określone w u.ś.r. kryteria, uprawniające do przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym podniosła, że posiadana przez nią dokumentacja medyczna w pełni potwierdza, że R. J. wymaga stałej opieki i pomocy osoby drugiej, w tym w czynnościach samoobsługowych. R. J. cierpi na niedoczynność przysadki mózgowej, niedowład czterokończynowy spastyczny, porażenie prawego splotu barkowego, obustronny niedosłuch, następstwem mózgowego porażenia dziecięcego jest również niepełnosprawność intelektualna (będąca skutkiem wcześniactwa oraz powikłań okołoprodowych). Z uwagi na padaczkę wymaga codziennego nadzoru nad dawkowaniem silnie działających leków stosowanych przewlekle. Występowanie dużych napadów padaczkowych z utratą przytomności wymusza dodatkowo stały nadzór opiekuna dla zapewnienia jego bezpieczeństwa (leki przeciwpadaczkowe, hormonalne). R. J. wymagał i wymaga kształcenia specjalnego. W ocenie skarżącej, w związku z wyżej wymienionymi schorzeniami, sprawuje ona opiekę nad synem w sposób ciągły, codziennie, bez jakiejkolwiek przerwy i w zasadzie przez całą dobę, co w konsekwencji wyklucza możliwość wykonywania pracy zarobkowej. Po rozpoznaniu odwołania organ odwoławczy decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania zostały określone w u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że przesłanki konieczne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są spełnione wówczas, gdy osoba, na rzecz której świadczenie jest przyznawane, legitymuje się albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z dwoma wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zakresie konieczności łącznego spełnienia wskazań co do osoby o orzeczonej niepełnosprawności nie przewiduje żadnych odstępstw. Dalej organ odwoławczy podał, że w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r., ilekroć jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności - oznacza to: a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników; Natomiast w świetle art. 3 pkt 20 u.ś.r. ilekroć mowa o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności – oznacza to: a) niepełnosprawność w umiarkowanym stopniu w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do II grupy inwalidów. Ponadto w świetle art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o: 1) całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2, i niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych traktowane jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 1a) niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy wymienionej w pkt 1, jest traktowane na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy wymienionej w pkt 1, jest traktowane na równi z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności; 3) częściowej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 3, oraz celowości przekwalifikowania, o którym mowa w art. 119 ust. 2 i 3 ustawy wymienionej w pkt 1, jest traktowane na równi z orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie R. J. legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2018 r. stwierdzającym, że jest on całkowicie niezdolny do pracy do dnia [...] grudnia 2021 r. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że organy orzekające w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie mają żadnych uprawnień zarówno do kwestionowania orzeczeń o niepełnosprawności (wydanych przez uprawnione organy lub sądy), orzeczeń o niezdolności do pracy, jak i tym bardziej do podejmowania jakichkolwiek ustaleń mających na celu uzupełnienie wydanych orzeczeń o stan zdrowia, potrzeby osoby legitymującej się orzeczeniem. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1398/17. Organ odwoławczy stwierdził, że przepisy u.ś.r. dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego nakładają na organy obowiązek wydania decyzji o charakterze związanym, co oznacza, że przyznanie świadczenia może nastąpić wyłącznie po spełnieniu wszystkich warunków wynikających z przepisów prawa, nie jest więc w takim przypadku możliwe uzyskanie, przez osobę sprawującą opiekę nad niepełnosprawną osobą, świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku gdy osoba wymagająca opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji bądź orzeczeniem, które w świetle art. 3 pkt 21 w/w ustawy odpowiada takiemu orzeczeniu. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. na powyższą decyzję organu odwoławczego, zarzucając naruszenie art. 17 u.ś.r. i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu niezależnie od oceny zasadności zarzutów w niej podniesionych. Sąd nie będąc związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), wziął bowiem pod rozwagę z urzędu naruszenia prawa, które są konieczną i wystarczającą podstawą do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji miało stwierdzenie z urzędu wady wznowienia postępowania administracyjnego, którą Sąd miał obowiązek uwzględnić niezależnie od tego, czy skarżony organ w sposób "świadomy" lub "intencjonalny" doprowadził do naruszenia prawa, które odpowiada danej przesłance wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. W nauce prawa administracyjnego procesowego przyjmuje się bowiem, że część wad wznowienia wynika z następczej utraty przez dane orzeczenie administracyjne cechy legalności na skutek określonych zmian w zakresie podstawy prawnej lub podstawy faktycznej tego orzeczenia (zob. M. Kamiński, Założenia podsystemu weryfikacji orzeczeń administracyjnych w nadzwyczajnych trybach postępowania, w: T. Woś /red./ Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 512 i n.). W przedmiotowej sprawie już po wydaniu ostatecznego orzeczenia (zaskarżona decyzja z dnia 25 sierpnia 2020 r.) wyszły na jaw istotne na tle rozpoznawanej sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nowe okoliczności istniejące w dniu wydania zaskarżonej decyzji i nieznane skarżonemu organowi. Zgodnie z przedłożonym przez stronę skarżącą orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) z dnia 4 września 2020 r. u syna skarżącej (R. J.) stwierdzono niezdolność do samodzielnej egzystencji od dnia 1 marca 2020 r. Z powyższego orzeczenia wynika zatem, że już w dniu złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (1 czerwca 2020 r.) w związku ze stanem zdrowia jej syna była spełniona przesłanka materialnoprawna, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.). Jest to, co oczywiste, istotna okoliczność w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, która nie była znana tak stronie skarżącej, jak i organom pierwszej i drugiej instancji w dniach wydawania decyzji (decyzja z dnia [...] lipca 2020 r. i decyzja z dnia [...] sierpnia 2020 r.), jakkolwiek – zgodnie z orzeczeniem z dnia [...] września 2020 r. – obiektywnie istniała już od dnia [...] marca 2020 r. W związku z powyższym spełniona została przesłanka wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Ujawnienie powyższej okoliczności i jej wiążące stwierdzenie przez lekarza orzecznika w orzeczeniu z dnia [...] września 2020 r. prowadzi do zmiany oceny materialnoprawnej stanu faktycznego sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce, jeżeli nie podejmuje ona lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie natomiast do treści art. 3 pkt. 21 u.ś.r. ilekroć w cyt. ustawie jest mowa o "znacznym stopniu niepełnosprawności", należy przez to rozumieć: a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych; b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych; c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach; d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów; e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. W sprawie, której dotyczy skarga, syn skarżącej dysponował w chwili orzekania przez kontrolowane organy orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2018 r. o stwierdzeniu całkowitej niezdolności do pracy od dzieciństwa do dnia [...] grudnia 2021 roku. Trafnie zatem skarżony organ uznał, że tego rodzaju orzeczenie nie jest wystarczające w świetle art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt. 21 u.ś.r. do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad synem. Przedłożenie jednak orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...]września 2020 r. o stwierdzeniu u syna skarżącej niezdolności do samodzielnej egzystencji zmieniło podstawę faktyczną sprawy i to z mocą wsteczną (od dnia 1 marca 2020 r.), co przesądza o spełnieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotne na tle art. 17 ust. 1 u.ś.r. okoliczności faktyczne sprawy ustalone w sposób wiążący przez lekarzy orzeczników ZUS w orzeczeniach z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz z dnia [...] września 2020 r. pozwalają na przyjęcie, że syn skarżącej jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na podstawie art. 3 pkt. 21 lit. a) u.ś.r. w zw. z art. 5 pkt. 1) lub pkt. 1a) ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zgodnie bowiem z art. 5 pkt. 1) i 1a) ww. ustawy orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2, i niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub o niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 cyt. wyżej ustawy są traktowane na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niezależnie zatem czy w sprawie za podstawę spełnienia przesłanki legitymowania się przez osobę wymagającą opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzna się łącznie orzeczenia z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz z dnia [...] września 2020 r., czy też samo orzeczenie z dnia [...] września 2020 r., powyższa przesłanka została niewątpliwie spełniona. W tym stanie rzeczy, wobec poczynienia przez kontrolowane organy dalszych ustaleń faktycznych w sprawie wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego oraz możliwości końcowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, której dotyczy skarga, przez organ odwoławczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., orzekł w sentencji o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przeprowadzonej wyżej analizy prawnej (art. 153 p.p.s.a.), pozwalając organowi odwoławczemu na wykonanie reformatoryjnej kompetencji orzeczniczej.