II SA/Rz 1108/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia, że świadczenia wychowawcze są świadczeniami nienależnie pobranymi oraz zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń - skargę oddala -

II SA/Rz 1108/20 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi E. B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2020 r. nr [...] dotycząca zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. W przedmiotowej sprawie Burmistrz [...] uchylił decyzje w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego na dzieci B. B. i G. B. w związku z pismem Wojewody, z którego wynikało, że w okresie od 1 sierpnia 2017 r. do 31 grudnia 2018 r. zachodzą podstawy do koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dodatkowo organ ustalił, że nastąpiło przekroczenie kryterium dochodowego. Decyzją z [...] marca 2019 r. Wojewoda odmówił E. B. prawa do świadczenia wychowawczego na w/w dzieci za okres od 1 października do 31 grudnia 2018 r., zaś decyzją z 29 lipca 2019 r. za okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. Organ stwierdził, że w związku z podjęciem pracy na terenie Niemiec w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 8 grudnia 2018 r. przez ojca dzieci M. B. oraz w związku z brakiem zatrudnienia po stronie matki dziecka na terytorium Polski, w okresie od 1 października 2017 r. do 31 grudnia 2018 r. ustawodawstwo niemieckie ma pierwszeństwo zastosowania zgodnie z art. 68 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004. Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Wojewoda ustalił, że świadczenia wychowawcze które pobrała E. B. za okres od 1 października 2017 r. do 31 grudnia 2018 r. na dzieci B. B. i G. B. w kwocie 15 000 zł są świadczeniami nienależnie pobranymi (pkt I) oraz zobowiązał ją do zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych w wysokości 15 000 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty (pkt II). Po rozpatrzeniu odwołania E. B. Kolegium - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) - utrzymało w mocy decyzję Wojewody. Wyjaśniło, że podstawę materialnoprawną żądania odwołującej stanowi ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., dalej: u.p.p.w.dz.). Stosownie do art. 4 ust. 2 tej ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, do ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Po myśli art. 5 ust 1 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje w wysokości 500 zł na dziecko. W okresie, za który organ dochodzi zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, świadczenie wychowawcze przysługiwało niezależnie od dochodu na drugie i kolejne dziecko w grupie wiekowej do ukończenia 18 roku życia. Świadczenie wychowawcze przysługiwało natomiast na pierwsze dziecko osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekraczał 800 zł. W przypadku, gdy członkiem rodziny było dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności, świadczenie wychowawcze przysługiwało na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty 1200 zł. Zgodnie z art. 25 ust. 1 u.p.p.w.dz., osoba która pobrała nienależne świadczenia rodzinne, jest zobowiązana do ich zwrotu. Podstawą prawną wydanej decyzji jest art. 25 ust. 2 pkt 1 i 3 tej ustawy. Zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 1, za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych, albo wstrzymania wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Stosownie zaś do art. 25 ust. 2 pkt 3 u.ś.r., za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia wypłacone w przypadku koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania pojawiło się zagadnienie zbiegu uprawnień do świadczeń z dwóch tytułów, tj. uprawnień do świadczeń realizowanych na rzecz osób zamieszkałych w kraju na mocy u.p.p.w.dz. ze świadczeniami należnymi za granicą w związku z przemieszczaniem się członków rodzin zainteresowanych w celach zarobkowych w granicach Unii Europejskiej lub Europejskiego obszaru Gospodarczego. W przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń zachodzi potrzeba koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w celu ustalenia instytucji właściwej do realizacji świadczeń. Zgodnie z art. 11 u.p.p.w.dz., wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia wychowawcze pełni funkcję instytucji właściwej w związku z udziałem RP w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej i Europejskiego Obszaru Gospodarczego, a także wydaje decyzje w sprawie świadczenia wychowawczego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. W tym stanie rzeczy w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami RP w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. W sytuacji natomiast przebywania osoby ubiegającej się o świadczenia lub członka rodziny w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji. Jeżeli ustalenia te są prowadzone już po wydaniu decyzji w przedmiocie prawa do świadczenia wychowawczego, informacja udzielona przez wojewodę na temat stosowania przepisów o koordynacji skutkuje tym, że organ właściwy, który wydał decyzję w przedmiocie przyznania świadczenia, jest obowiązany na mocy art. 16 ust. 6 u.p.p.w.dz. uchylić wydaną przez siebie decyzję od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji. Uchylenie decyzji przez organ właściwy ma na celu przekazanie sprawy do rozpoznania i rozstrzygnięcia wojewodzie, który jest organem właściwym w przypadku przemieszczania się członków rodziny w granicach Unii Europejskiej lub Europejskiego Obszaru Gospodarczego. W tym przypadku decyzja w przedmiocie uchylenia wcześniej przyznanego świadczenia nie stanowi negacji uprawnień świadczeniowych strony, lecz jest konsekwencją obowiązku bezwzględnego przestrzegania właściwości rzeczowej organów administracji publicznej do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym, że decyzje Wojewody z [...] marca 2019 r. i [...] lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczeń wychowawczych na dzieci B. B. i G. B. stały się ostateczne i prawomocne, zachodzą podstawy do dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Pomimo stosownego pouczenia zamieszczonego w treści wniosku o przyznanie świadczenia, a zawierającego informację o jakich okolicznościach należy niezwłocznie zawiadomić organ, wnioskodawczyni zataiła okoliczności mające znaczenia prawne, a mianowicie fakt wyjazdu członka rodziny za granicę oraz fakt przekroczenia kryterium dochodowego w przeliczeniu na osobę w rodzinie, które wyniosło 1047,30 zł. E. B. zatajając fakty mające znaczenie prawne w sprawie, co do których świadomość uzyskała po zapoznaniu się z treścią pouczeń we wniosku, na etapie ubiegania się o świadczenia w poszczególnych okresach świadczeniowych, działała w warunkach świadomego wprowadzenia organu w błąd, przy czym jej zachowanie przybrało postać pozytywnego działania polegającego na złożeniu niezgodnego z prawdą oświadczenia, zaniechaniu zawiadomienia oraz biernego, świadomego wykorzystywania błędu organu I instancji. Każde z wyartykułowanych przypadków wyczerpuje znamiona świadomego wprowadzania w błąd organu przyznającego świadczenia i leży u podstaw kwalifikacji prawnej zdarzenia, jako uzasadniającego nienależne pobranie świadczenia. W tym stanie rzeczy okoliczności, na które powołuje się strona nie mają znaczenia prawnego. Zgodnie z dyspozycją art. 25 ust. 2 u.p.p.w.dz., organ dokonał prawidłowej kwalifikacji świadczenia w kategoriach nienależnie pobranego, uwzględniając w powyższym zakresie okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. W skardze na decyzję Kolegium z [...] lipca 2020 r. E. B. zaskarżając ją w całości zarzuciła naruszenie art. 25 ust. 2 pkt 1 i 3 u.p.p.w.dz. poprzez ustalenie, że objęte zaskarżoną decyzją a pobrane przez nią świadczenia były świadczeniami nienależnie pobranymi i w konsekwencji zobowiązanie jej do ich zwrotu. Wskazała, że formalnie pozostaje w związku małżeńskim zawartym z M. B. 26 stycznia 2002 r., tym niemniej od dawna to małżeństwo nie funkcjonuje w sposób prawidłowy. Skarżąca nie ma żadnej wiedzy na temat podejmowanych przez męża decyzji czy pobieranych świadczeń, a także osiąganych przez niego dochodów, a na pewno nie są one z nią konsultowane. Małżonkowie są od dłuższego czasu w faktycznej separacji. Ze strony męża wobec skarżącej dochodziło też do przemocy fizycznej i psychicznej i te wszystkie okoliczności spowodowały, że w styczniu 2020 r. skarżąca wystąpiła o orzeczenie rozwodu małżeństwa do Sądu Okręgowego w [... i sprawa toczy się obecnie pod sygnaturą [...], ale do dnia dzisiejszego nie została zakończona. Skarżąca podkreśliła, że nie miała wiedzy o tym, że M. B. pobiera w Niemczech świadczenia na dzieci. Ona sama jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Mąż nie płaci regularnie zasądzonych alimentów, więc jedynym źródłem utrzymania jej i dzieci były właśnie świadczenia wychowawcze i zasiłek rodzinny. Obecnie jest bez środków do życia, a tym bardziej nie jest w stanie zgromadzić kwoty 15 000 zł. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Dokonana przez Sąd pod względem opisanych wyżej kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji Kolegium z [...] lipca 2020 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2020 r. nie dała podstaw do zakwestionowania ich legalności. Materialnoprawną podstawą orzekania organów stanowiły przepisy u.p.p.w.dz. Zgodnie z jej art. 25 ust. 1, osoba która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Jak stanowi ust. 2 pkt 3 tego artykułu, za nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze uważa się m.in. świadczenie wychowawcze wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze; za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6 u.p.p.w.dz., tj. w sytuacji, gdy matka, ojciec, opiekun faktyczny lub opiekun prawny dziecka lub członek rodziny tych osób w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze lub po dniu jej wydania przebywają poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wówczas organ właściwy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego; pozytywne ustalenie wojewody w tym zakresie stanowi obligatoryjną przesłankę do wydania przez właściwy organ, który przyznał i wypłacił świadczenie wychowawcze decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze od dnia w którym osoba podlega ustawodawstwu wskazanego wyżej innego państwa w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W takim przypadku świadczenie wychowawcze jest nienależne za okres od dnia, w którym wyżej wymienione osoby stały się uprawnione do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze. Ubocznie zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że co do zasady samo ustalenie iż w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, nie jest równoznaczne z tym, że dana osoba w zakresie świadczeń rodzinnych podlega ustawodawstwu innego państwa. Wojewoda nie może ustalić faktu podlegania obcemu ustawodawstwu jedynie na podstawie informacji o podjęciu przez wnioskodawcę lub członka jego rodziny zatrudnienia w innym państwie ani nawet ubieganiu się o świadczenia rodzinne. Takie okoliczności pozwalają wojewodzie jedynie na ustalenie, że w danej sytuacji mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W praktyce organ powinien zatem wskazać przepis uprawniający obywatela polskiego pracującego na terenie państwa w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji do pobierania świadczenia rodzinnego w tym państwie, albo akt (rozstrzygnięcie, czynność) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie rodzinne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2018 r. I OSK 541/16, z 17 stycznia 2018 r. I OSK 972/16, z 22 listopada 2017 r. I OSK 243/16 i I OSK 245/16, z 21 lipca 2010 r. I OSK 556/10; publ. CBOSA www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej rzecz ujmując, za nienależnie pobrane świadczenia uznać można jedynie te, które zostały wypłacone za te same okresy czasu w Polsce oraz w innym państwie członkowskim. W okolicznościach sprawy – stosownie do przytoczonych wyżej przepisów - istotny do uznania pobranego przez skarżącą świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane pozostaje fakt, że w następstwie stwierdzenia przez Wojewodę, że w przypadku skarżącej i jej męża zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy (Burmistrz [...]) uchylił za wskazany okres (od 1 października 2017 r. do 31 grudnia 2018 r.) swe decyzje o przyznaniu jej świadczeń wychowawczych, a Wojewoda wydanymi następnie decyzjami z [...] marca i [...] lipca 2019 r. odmówił przyznania jej tych świadczeń. Jak trafnie stwierdziły orzekające w rozpoznawanej sprawie organy, decyzje ta nie zostały zaskarżone i stały się ostateczne. Jako pozostające w obrocie prawnym, wiążą nie tylko organy administracji publicznej, ale również sąd administracyjny (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 8 maja 2018 r. IV SA/Wr 117/18, LEX nr 2507728). Skoro zgodnie z nimi prawo do świadczenia wychowawczego we wskazanym okresie skarżącej nie przysługiwało, to będące konsekwencją tego decyzje o uznaniu tych świadczeń za nienależnie pobrane i zobowiązujące do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami nie naruszają prawa. Podkreślić należy, że w granicach materialnych tej sprawy pozostaje jedynie kwestia orzeczenia przez właściwy organ o nienależnie pobranym świadczeniu wychowawczym i obowiązku jego zwrotu. Jest to sprawa administracyjna materialnie i procesowo odrębna (autonomiczna) od sprawy stwierdzenia zaistnienia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz sprawy uchylenia decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze (wyrok WSA w Opolu z 10 marca 2020 r. II SA/Op 40/20, LEX nr 2945458). Bez znaczenia w tej sytuacji w sprawie uznania świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane i zobowiązania do jego zwrotu pozostaje sygnalizowana przez skarżącą kwestia braku wiedzy o pobieraniu przez jej męża świadczeń na dzieci w Niemczech. Pozostałe wskazywane w skardze okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej i osobistej skarżącej mogą ewentualnie zostać wzięte pod uwagę – w przypadku złożenia stosownego wniosku do Wojewody - w trybie przewidzianym przez art. 25 ust. 10 u.p.p.w.dz., zgodnie z którym organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, może umorzyć kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Z podanych względów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił.