II SA/Rz 1099/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2021 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. M. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi R. M. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: SKO, Kolegium) z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] wydana w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy [...], po rozpoznaniu wniosku R.M., decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: Budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w miejscowości [...], obręb ewidencyjny [...], gm. [...] na terenie położonym na działkach nr ewid. 121/77, 121/46 i częściach działek nr ewid. 119/194, 119/197. Organ wskazał, że przeprowadzona analiza warunków określonych art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 – dalej: "u.p.z.p.") wykazała, że nie został spełniony warunek określony w pkt 4 tego przepisu. Teren inwestycji wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Nadto planowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, tj. z art. 7 ust. 2a pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161). W niniejszej sprawie obszar gruntów rolnych klasy II (Rll, Łll) oznaczony literami od A do F, na którym ma być zlokalizowana planowana inwestycja jest w większości położony poza obszarem zwartej zabudowy. Część gruntów na których planowana jest inwestycja położona jest w odległości większej niż 50 metrów od drogi publicznej (działki nr 119/54). Wójt stwierdził, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. zgodności z przepisami odrębnymi, nie został spełniony. Powyższe uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej. Odwołanie od tej decyzji złożył R. M. wnioskując o jej zmianę i orzeczenie co do istoty sprawy. Zarzucił nierzetelne określenie "przebiegu obwiedni określającej obszar zwartej zabudowy w formie opisowej (brak załącznika)", co spowodowało, że wnioskowany teren inwestycji nie spełnia warunków określonych art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. Obwiednia obszaru zwartej zabudowy nie została wyznaczona zgodnie z art. 4 ust. 29 i 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Odwołujący zauważył, że naniesienie obwiedni na kopii mapy zasadniczego, zgodnie z ww. przepisami wskazuje, że wnioskowany teren planowanej inwestycji w całości znajduje się w wyznaczonym obszarze zwartej zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. postanowiło utrzymać w mocy opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy. W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz przytoczono obowiązujące przepisy prawa. Uznano, że postępowanie prowadzone było rzetelnie i wyjaśniono przesłanki będące podstawą uzasadnienia decyzji. W postępowaniu związanym z wydaniem decyzji dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy oraz oceny stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. SKO wywiodło, że aktualny stan zabudowy i uzbrojenia terenu w obszarze analizowanym oraz uwarunkowania wynikające z odnoszących się do tego terenu opracowań planistycznych, nie pozwalają na realizację wnioskowanej inwestycji przy wykorzystaniu istniejącej infrastruktury technicznej. Jako prawidłowe oceniono ustalenia dotyczące braku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. Wyznacznikiem zagwarantowania ładu przestrzennego są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. SKO wskazało, że warunki w badanej sprawie nie zostały spełnione - wyznaczony obszar analizy urbanistycznej jest wystarczający do przeprowadzenia prawidłowej analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu oraz wymagań dotyczących nowej zabudowy bowiem obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, decyzja jest oparta na przeprowadzonej analizie urbanistycznej, ponadto sporządzona na mapach geodezyjnych, które nie utraciły mocy. Kolegium wskazało, że wydana decyzja wypełnia wytyczne wyroku WSA w Rzeszowie z 24 września 2019 r., sygn. II SA/Rz 243/19 (w końcowej części uzasadnienia wskazano na zastosowanie się do zaleceń zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z 10 lipca 2018 r., sygn. II SA/Rz 324/18). Zdaniem Kolegium zakres inwestycji nie stanowi kontynuacji funkcji i form zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego w obszarze analizowanym. Skargę na opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył R. M. – reprezentowany przez fachowego pełnomocnika domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 29 i 30 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez dokonanie wyznaczenia obwiedni w sposób sprzeczny z wytycznymi zawartym w tym przepisie, co skutkowało błędnym wyznaczeniem obszaru zwartej zabudowy w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji przyjęciu, że nie są spełnione warunki określone w art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżący zarzucił nadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji, zawarcie zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli decyzji, w szczególności niewyjaśnienie powodów dla których organ odwoławczy kwestionuje wykonane przez Skarżącego pomiary, przebieg obwiedni i w konsekwencji wyznaczony przez niego obszar zwartej zabudowy. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego, wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi. Zarzucił brak wyjaśnienia czy organ I instancji w sposób prawidłowy wykonał obliczenia i pomiary w zakresie ustalenia obwiedni, a w konsekwencji obszaru zwartej zabudowy i położenia względem niego terenów inwestycyjnych. Wskazał na pominięcie przez organ przedłożonych przez niego dokumentów, tj. oświadczeń o zapewnieniu dostępu terenu inwestycyjnego do sieci elektrycznej, gazowej, wodociągowej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2020 r. Skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna, co doprowadziło do jej uwzględnienia w sposób określony przez Sąd. Sądowa kontrola administracji publicznej zmierza do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem skargi uczyniono decyzję administracyjną SKO wydaną w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Skontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w wyniku wniesienia odwołania przez skarżącego od negatywnej dla niego decyzji Wójta Gminy [...]. O odmowie uwzględnienia wniosku strony zadecydowało niespełnienie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Stwierdzono bowiem, iż teren inwestycji wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Planowana przez stronę inwestycja w postaci budynków mieszkalnych jednorodzinnych jest niezgodna według Wójta z art. 7 ust. 2a pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161). Nie ulega wątpliwości, że Kolegium nie skontrolowało decyzji Organu pierwszej instancji w oparciu o podniesione w odwołaniu zarzuty i zaoferowane dowody, a uzasadnienie zaskarżonej do WSA nie współgra z realiami faktycznymi i prawnymi sprawy. Dla Sądu nie ulega najmniejszej wątpliwości, iż odwołanie R. M. z dnia [...] czerwca 2020 r. zawierało konkretne zarzuty wymierzone wobec podanej w uzasadnieniu decyzji Organu I instancji przyczyny odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zarzucono decyzji Wójta Gminy [...] nierzetelne określenie przebiegu obwiedni określającej obszar zwartej zabudowy w formie opisowej, co spowodowało, że wnioskowany teren inwestycji, który oznaczono literami ABCDEF na kopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik graficzny do decyzji nie spełnia według strony warunków określonych w ustawie. Jednocześnie na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 stanowiącej załącznik do odwołania strona naniosła przebieg obwiedni zgodnie z opisem przedstawionym w decyzji Wójta. Zdaniem odwołującego się po naniesieniu obwiedni na kopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do odwołania, wnioskowany teren planowanej inwestycji wchodzi w całości w wyznaczony obszar zwartej zabudowy. W związku z tym strona oczekiwała od SKO zmiany decyzji i wydania orzeczenia co do istoty sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonej do WSA decyzji nie odniosło się do zarzutów wyrażonych w odwołaniu skarżącej strony. Nie przeprowadzono też dowodu z załączonej do środka odwoławczego mapy z naniesionymi liniami obwiedni wyznaczającej teren zabudowy zagrodowej. Co prawda w części opisującej stan faktyczny sprawy przytoczono treść wniesionego odwołania, jednakże w części zawierającej uzasadnienie rozstrzygnięcia, nie sposób doszukać się choćby zdania na temat istoty problemu jednoznacznie uwypuklonego w treści środka zaskarżenia inwestora. Argumenty rozważane przez skład orzekający SKO w ogóle nie pasują do realiów spraw ustalenia warunków zabudowy na wniosek Skarżącego. Otóż z uzasadnienia decyzji Organu I instancji wynika jednoznacznie, że wnioskowana przez skarżącego funkcja mieszkaniowa jednorodzinna jest zgodna z funkcją obszaru analizowanego. Natomiast Kolegium stwierdza bez jakiegokolwiek wyjaśnienia, że zakres inwestycji objęty decyzją nie stanowi kontynuacji funkcji, formy zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego w obszarze analizowanym (strona nr 9 uzasadnienia decyzji SKO). Wójt ocenił również, że projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, zatem warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. jest spełniony. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO stwierdza się, że aktualny stan zabudowy i uzbrojenia terenu w obszarze analizowanym oraz uwarunkowania wynikające z odnoszących się do tego terenu opracowań planistycznych nie pozwalają na realizację wnioskowanej inwestycji przy wykorzystaniu istniejącej infrastruktury technicznej (strona nr 9 uzasadnienia decyzji SKO). Także nie podano przyczyn tego stanowiska Zespołu Orzekającego SKO istotnie rozbieżnego z ustaleniami Wójta. Kolegium stwierdza także, iż wydana przez Wójta decyzja wypełniła wytyczne wynikające z wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 24 września 2019 r., o sygn. II SA/Rz 243/19. Wyrok WSA o podanej przez Kolegium sygnaturze odnosi się do kwestii warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże dotyczył on zupełnie innej sprawy administracyjnej. Podobnie zresztą jak powołany bez podania przyczyny wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2018 o sygn. II SA/Rz 324/18, w odniesieniu, do którego Organ odwoławczy stwierdza, że Wójt zastosował się do wynikających z jego zaleceń. Również i to orzeczenie WSA dotyczyło innej sprawy administracyjnej. Dlatego nie może budzić wątpliwości fakt, że Organ odwoławczy nie wykonał w stopniu minimalnym zadania, do którego został powołany, czyli nie zrealizował kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia Organu I instancji przy uwzględnieniu treści zarzutów środka zaskarżenia. Motywy uzasadnienia skontrolowanej przez Sąd decyzji nie tylko nie odnoszą się do istoty sprawy administracyjnej, ale zostały w sposób zupełnie nieprofesjonalny zaczerpnięte z rozstrzygnięć zapadłych w innych sprawach administracyjnych z zakresu warunków zabudowy. WSA wyraża zdanie, że działanie organu odwoławczego polegające na całkowitym braku ustosunkowania się in merito do zarzutów wniesionego odwołania istotnie lekceważy cel postępowania odwoławczego, jakim jest ponowne i merytoryczne rozpoznanie sprawy. Takie działanie organu, który ogranicza się do powtórzenia motywów decyzji podjętej przez organ I instancji, ignoruje konkretne zarzuty a poza tym abstrahuje od okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, nosi cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ odwoławczy pozbawia w ten sposób stronę wnoszącą środek odwoławczy konstytucyjnego prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy – art. 78 Konstytucji RP. Nie sposób uznać, iż zakończone postępowanie miało postać dwuinstancyjną, skoro Organ odwoławczy wyłącznie pozornie, bez wyjaśnienia istoty sprawy i z pominięciem złożonych przez stronę dowodów, rozpoznał prawidłowo wniesiony środek odwoławczy – art. 15 K.p.a. Postępowanie SKO naruszyło zasadę wyrażoną w art. 8 K.p.a., zobowiązującą organ administracji publicznej do takiego prowadzenia postępowania, które budzi zaufanie uczestników do władzy publicznej (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 4 czerwca 2013 r., o sygn. akt II SA/Rz 962/12, CBOSA). Kolegium nie wyjaśniając istoty sprawy dopuściło się także naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., bowiem nie odpowiedziało czy odmowa ustalenia warunków zabudowy w oparciu o ten przepis u.p.z.p., była odmową zasadną. Ponieważ zaskarżonej do Sądu decyzji SKO nie sposób zaakceptować z punktu widzenia podstawowych kanonów demokratycznego państwa prawnego i jednocześnie wywołuje ona negatywne skutki społeczno – gospodarcze względem projektowanej przez skarżącego inwestycji, to jest obarczona wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w postaci rażącego naruszenia prawa. Z wyłożonych względów, WSA stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. SKO powinno rozpoznać wniesione odwołanie, odnosząc się do wyrażonych w nim zarzutów i załączonego dowodu.