II SA/Rz 1090/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 września 2022 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu Z.S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2022 r. nr SKO.4111/399/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2022 r. nr SKO.4111/399/2022

Przedmiotem sprzeciwu Z.S. (dalej: "Skarżącej") jest kasacyjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia 27 czerwca 2022 r. nr SKO.4111/399/2022. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z dnia 15 kwietnia 2022 r. nr CUS.5211.70.JM.22.O.ŚP Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") odmówił przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – AG. Organ I instancji podniósł, że AG legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji do [...]. Niemniej ze wskazanego orzeczenia nie wynika kiedy postała niepełnosprawność u matki skarżącej. Wobec powyższego, skoro nie wykazano, aby niepełnosprawność powstała przed ukończeniem przez nią 18 roku życia, bądź 25 roku życia w przypadku uczęszczania do szkoły lub szkoły wyżej, to w realiach opisywanej sprawy zachodzi negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.". Uwzględniając odwołanie skarżącej, decyzją z dnia 27 czerwca 2022 r. nr SKO.4111/399/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchyliło opisaną wyżej decyzję z dnia 15 kwietnia 2022 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skoro wyrok ten odnosi bezpośredni skutek, to w ocenie organu odwoławczego zmodyfikowany przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dopełnieniu art. 17 ust. 1 tej ustawy może być stosowany. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że w opisywane sprawie przesłanką negatywną do przyznania świadczenia jest data powstania niepełnosprawności u matki Skarżącej. Niezależnie od powyższego Kolegium podniosło, że organ I instancji nie ustalił czy zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy sprawowaną opieką a rezygnacją z aktywności zawodowej Skarżącej, a zatem czy w sprawie spełniony został zasadniczy warunek wskazany w art. 17 ust. 1 u.ś.r. W ocenie organu odwoławczego konieczne w tym zakresie jest dokonanie szczegółowych ustaleń odnośnie zakresu czynności świadczonych w ramach sprawowanej opieki nad niepełnosprawną. Za istotne uznano również uzyskanie informacji o dacie złożenia przez niepełnosprawną wniosku do ZUS o uzyskanie orzeczenia lekarza orzecznika. Kolegium podniosło, że powyższe uchybienia wypełniają hipotezę przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a." i uprawniały do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Z.S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie. Zdaniem skarżącej, decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., bowiem materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy umożliwiał poddanie kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji oraz wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy, stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 64a P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Powyższa regulacja wyłącza możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę w ramach sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu, sąd sprzeciw oddala (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdza, że wydanie decyzji odmownej w związku z datą, w której ustalono stopień niepełnosprawności u matki Skarżącej stanowiło naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., co zostało prawidłowo wykazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie. Należy mieć bowiem na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten jest wyrokiem zakresowym, nie wywołuje więc skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, wskazał, że "jest niewątpliwe, że w myśl art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, to Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. (...) Niezależnie jednak od unormowania art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, obowiązuje wynikająca z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada ustrojowa bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku wyrażonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego" (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosując wskazany wyżej sposób wykładni w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Sąd podziela w całości pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16; z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1853/16, z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16 i z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1512/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontekście zakresu kontroli zaskarżonej decyzji kasacyjnej określonej przepisami P.p.s.a. należy jednak stwierdzić, że zastosowanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie powinno stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego i zastosowanie prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie tyko mogło, lecz w zasadzie powinno znaleźć zastosowanie w merytorycznej decyzji organu odwoławczego. W sytuacji, gdy organ I instancji dokonał błędnej wykładni wskazanego przepisu, a organ odwoławczy w toku postępowania drugoinstancyjnego dochodzi do przekonania, że data powstania niepełnosprawności nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej, winien uchylić decyzję organu I instancji i przyznać wnioskowanej świadczenie, względnie utrzymać ją w mocy w sytuacji, gdy stwierdzi inne podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku. Nieprawidłowo przyjęło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, że organ I instancji nie dokonał wystarczających ustaleń stanu faktycznego sprawy i braki w tym zakresie uprawniały do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W dniu 18 marca 2022 r. Skarżąca złożyła do akt sprawy pisemne oświadczenie, w treści którego wskazała zarówno datę rozpoczęcia sparowania opieki nad niepełnosprawną matką [...], jak również jakiego rodzaju czynności wykonuje w ramach sprawowanej opieki. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika ponadto, że w dniu 28 marca 2022 r. pracownik socjalny przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy. W protokole wywiadu środowiskowego stwierdzono, że skarżąca zapewnia "wymaganą pomoc i opiekę" niepełnosprawnej matce. Jednocześnie szczegółowo ustalono zakres czynności podejmowanych przez skarżącą oraz co do zasady czas sprawowania opieki [...]. Z kolei w uzasadnieniu decyzji z dnia 15 kwietnia 2022 r. organ I instancji wyraził ocenę, że Skarżącą – z uwagi na zakres sprawowanej opieki nad matką – spełnia warunek niepodejmowania zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. W zaskarżonej sprzeciwem decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie stwierdziło natomiast ogólnikowo, że organ I winien ustalić czy istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy sparowaną przez Skarżącą opieką a rezygnacją z zatrudnienia. Nie dokonano natomiast instancyjnej weryfikacji stanowiska wyrażonego przez organ I instancji, mimo że w aktach sprawy znajdowały się dokumenty umożliwiające podjęcie tego rodzaju czynności. Organ odwoławczy dysponował dokumentacją wskazującą szczegółowo jakiego rodzaju czynności są realizowane przez Skarżącą, a zakres opieki nie został w jakikolwiek sposób zakwestionowany przez organ I instancji. Słusznie przy tym wskazał zawodowy pełnomocnik skarżącej, że okolicznością świadczącą o możliwości podjęcia zatrudnienia nie może stanowić sam w sobie fakt zamieszkiwania przez Skarżącą w innym budynku w tej samej miejscowości co jej niepełnosprawna matka, oraz sprawowanie tej opieki w zakresie innym niż 24-godzinnym. W kontrolowanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie nie podjęło chociażby próby wykazania, że ewentualne zgromadzenie niezbędnego materiału dowodowego nie mogło odbyć się w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Rzeczą organu odwoławczego była zatem weryfikacja stanowiska wyrażonego przez Wójta, wymagająca wykonania obiektywnie nieskomplikowanych i relatywnie prostych w wykonaniu czynności proceduralnych, co w konsekwencji umożliwiłoby merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Tym bardziej, że po wydaniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji, w dniu 27 lipca 2022 r. organ I instancji przeprowadził kolejny wywiad środowiskowy, w którym dokonano dodatkowych ustaleń na okoliczność zakresu opieki sprawowanej przez skarżącą, a nadto akta administracyjne organu I instancji przesłane do Sądu zawierają informację z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 maja 2022 r. odnośnie daty złożenia wniosku o wydanie orzeczenia lekarza orzecznika. Powyższe stanowi potwierdzenie, że uzupełnienie materiału dowodowego było możliwe w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy zastosował przepis art. 138 § 2 K.p.a. w sposób nieuprawniony, z wyżej przedstawionych okoliczności sprawy. Błędnie też przyjął, że zakres postępowania wyjaśniającego koniecznego do przeprowadzenia wykroczył poza ramy przepisu art. 136 § 1 K.p.a. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.