II SA/Rz 109/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi J. T. i J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany lasu na użytek rolny - skargę oddala -

Przedmiotem skargi J. T. i J. T. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej w skrócie: "Starosta") z dnia [...] października 2019 r. nr [...] o odmowie zmiany lasu na użytek rolny. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia 22 stycznia 2018 r. skarżący J. T. zwrócił się do Starosty o wydanie decyzji zezwalającej na zmianę lasu na użytek rolny na działce ew. nr 1326 położonej w miejscowości M. w trybie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Kolejnymi decyzjami z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], z dnia [...] października 2018 r. nr [...], z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] Starosta odmawiał zmiany lasu na użytek rolny na działce ew. nr 1326 położonej w miejscowości M. Decyzje te były następnie uchylane decyzjami SKO odpowiednio z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Starosta działając na podstawie art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2129), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej w skrócie: "k.p.a.") - ponownie odmówił zmiany lasu na użytek rolny na działce ewidencyjnej nr 1326 w M. stanowiącej własność skarżących. W uzasadnieniu decyzji Starosta podał, że z uzasadnienia wniosku wynika, iż skarżący nabyli przedmiotową działkę w 2008 r. z zamiarem przeznaczenia jej na cele prowadzenia działalności gospodarczej obejmującej wydobycie kruszywa. W momencie zakupu działka w części stanowiła użytek rolny kl. IVa i IVb, a w pozostałej części użytek leśny. W wyniku dokonanej w latach 2008 - 2009 modernizacji operatu ewidencji gruntów całość działki została zakwalifikowana jako leśna, co wyklucza możliwość ubiegania się o zezwolenie na prowadzenie wydobycia kopalin z jej obszaru. Odnosząc się do uzasadnienia wniosku Starostwa wskazał, że zgodnie z danymi zawartymi w operacie ewidencji gruntów, w dniu zakupu przez skarżących ww. działki, w jej skład wchodził użytek leśny o pow. 0,74 ha (Ls IV) i użytek rolny 0,13 ha (R IVa - 0,03 ha i R IVb - 0,10 ha), a zatem nabyli oni działkę w przeważającej części leśną. Ponadto występowanie użytku leśnego nie uniemożliwia prowadzenia działalności w zakresie wydobywania kopalin, o czym świadczy fakt, że w 2018 r. w ramach założonej spółki cywilnej skarżący J. T. uzyskał i koncesję na wydobywanie kruszywa obejmującą swym zasięgiem działkę nr 1326. Następnie Starosta przedstawił sytuację materialną skarżących, wskazując, że ich miesięczny dochód przekracza średni dochód wykazany dla województwa [...] przez GUS, co pozwala ocenić ich sytuację jako co najmniej dostateczną. Starosta stwierdził, że przedmiotowa działka spełnia ustawowe kryteria lasu, gdyż jest gruntem o powierzchni powyżej 0,10 ha, została przeznaczona do produkcji leśnej, o czym świadczy zapis w operacie ewidencji gruntów oraz wydana na wniosek poprzedniego właściciela nieruchomości decyzja o zmianie klasyfikacji gruntu rolnego na leśny, jak również grunt ten pokryty jest drzewostanem. Starosta wskazał przy tym, że bez wpływu na ten fakt pozostaje jakość porastającego działkę drzewostanu. Starosta podkreślił również, że podczas obu rozpraw administracyjnych skarżący nie kwestionowali i nie zgłaszali uwag do dokonanego opisu drzewostanu, dlatego tez w ocenie organu nie było celowe powoływanie biegłego dla zbadania tej kwestii. W ocenie Starosty bez wpływu na uznanie działki za rolną pozostaje również argumentacja skarżących odnosząca się do celu jaki przyświecał im przy zakupie działki (prowadzenie działalności wydobywczej), jak i twierdzenie, że dokonując zakupu nieruchomości przekonani byli, że nabywają działkę rolną, gdyż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynika, że w dacie transakcji na przeważającym obszarze działki występował użytek leśny. Natomiast kwestionowanie poprawności prowadzonej przez Starostę ewidencji gruntów, poprawności i zasadności zmiany klasyfikacji gruntów przeprowadzonej w 2006 r., jak również postawienie zarzutu, że skarżący zostali wprowadzeni w błąd przez poprzedniego właściciela gruntu lub przez urząd na etapie dokonywania transakcji, może stanowić przedmiot odrębnego postępowania przed właściwym organem. Starosta podkreślił, że skoro ustawodawca określając zakres obowiązków właścicieli lasów nie przewidział możliwości wylesienia gruntu z uwagi na problemy związane z wykonywania zabiegów pielęgnacyjnych czy hodowlanych (utrzymaniem lasu we właściwym stanie), sytuacja taka nie jest więc podstawą do wydania decyzji o zmianie lasu na użytek rolny. Starosta stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż przedmiotowa działka obejmuje grunt o malej przydatności rolniczej, a jej rolnicze wykorzystywanie nie przyniesie skarżącym dodatkowego, a już na pewno znaczącego dochodu. Odnosząc się do twierdzenia skarżących, że przedmiotowa działka nie nadaje się do wykorzystania leśnego, Starosta wyjaśnił, że zalesianie jest jednym z podstawowych sposobów uproduktywniania nawet najtrudniejszych gruntów, wskazując przy tym na treść art. 14 ust. 2 ustawy o lasach. Starosta wyjaśnił, że art. 13 ust. 2 ustawy o lasach uzależnia dokonanie zmiany lasu na użytek rolny od wykazania przez właściciela lasu istnienia jego szczególnie uzasadnionej potrzeby w tym zakresie. Ustawodawca przewidział dwie sytuacje odlesienia terenu, a to odlesienie mające na celu rolne wykorzystywanie terenu dokonywane w trybie powyższego przepisu oraz odlesienie w celu prowadzenia działalności innej niż rolna i leśna - dokonywane w trybie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Starosta wskazał, że w toku postępowania skarżący kilkakrotnie zmieniali wskazany cel wylesienia. Ostatecznie w trakcie rozprawy przeprowadzonej w dniu 8 luty 2019 r. uściślili, że na przedmiotowej działce zamierzają uprawiać groszki paszowe, łubiny paszowe, owies, jęczmień - ogólnie rośliny paszowe na paszę, jednak nie wskazali własnej potrzeby uprawy takich roślin, twierdząc, że nie hodują zwierząt, a działkę użytkuje syn, który będzie ją użytkował również po wylesieniu, a w przyszłości działka może zostać mu przekazana. Starosta stwierdził, że skarżący nie określili w sposób wiarygodny i jednoznaczny w jakim celu domagają się zmiany lasu na użytek rolny. W ocenie Starosty celem wylesienia działki jest jedynie wydobywanie kopaliny, co potwierdza posiadana przez skarżącego koncesja wydobywcza, treść złożonego w dniu 22 stycznia 2018 r. wniosku, treść zgłoszenia rozpoczęcia działalności wydobywczej na złożu M. obejmującym między innymi działkę nr 1326. Starosta stwierdził więc, że skarżący nie wskazali własnej potrzeby rolnego wykorzystywania wnioskowanego do odlesienia gruntu, nie byli w stanic wywieść szczególności tej potrzeby, ani nie też wskazać korzyści jakiej oczekują z tytułu rolnego użytkowania odlesionego gruntu, w istocie nie będąc zainteresowanymi jego (osobistym) rolnym wykorzystaniem. Z tego też powodu brak jest podstaw do pozytywnego rozpoznania złożonego wniosku. Ponadto występuje niezgodność udowodnionego w toku postępowania faktycznego celu odlesienia gruntu z określonym w przepisie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach (wydobywanie kopaliny jest sprzeczne z rolnym sposobem użytkowaniem gruntu). Po rozpoznaniu odwołania skarżących od powyższej decyzji, SKO decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło treść art. 3 pkt 1, art. 8, art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o lasach. Następnie SKO wyjaśniło, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż po stronie organu istnieje obowiązek wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. Ponieważ treść pojęcia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie została zdefiniowana normatywnie, zastosowanie tego przepisu zostało przez ustawodawcę pozostawione uznaniu administracyjnemu. W takiej sytuacji organ wydając decyzję, powinien po uprzednim wyczerpującym zgromadzeniu materiału dowodowego dokonać jego starannej oceny i szczegółowo wyważyć potrzeby właściciela lasu w kontekście oceny, czy mają one charakter szczególnie uzasadniony, przemawiający za zmianą przeznaczenia lasu. Ponadto dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela zwykłych, ale konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych czyli nadzwyczajnych, wyjątkowych, a zatem wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych. SKO zwróciło uwagę, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania istnienia tych nadzwyczajnych potrzeb. SKO wskazało, że art. 13 ust. 1 ustawy o lasach nakłada na właścicieli lasów obowiązek utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Uszczuplanie powierzchni leśnej jest wyjątkiem od zasady utrzymywania dotychczasowej ich powierzchni leśnej, a nawet jej zwiększania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy SKO stwierdziło, że Starosta poddał analizie wszystkie istotne okoliczności w sprawie. W szczególności Starosta zbadał sytuację materialną skarżących, ustalił jakość zalesienia i stan lasu, poddał wnikliwej ocenie ekonomiczną opłacalność prowadzenia na działce produkcji rolnej. SKO podzieliło ustalenia Starosty, że skarżący nie wykazali, iż ze względu na ich sytuację życiową i materialną lub inne szczególne okoliczności taka zmiana jest niezbędna. W ustawowym terminie skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji Starosty. W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionowali zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego do spraw leśnictwa celem oceny stanu zadrzewienia na działce, pomimo formułowanych zaleceń w kolejnych decyzjach organu odwoławczego. Skarżący podtrzymali też swoje twierdzenia kwestionujące istnienie na przedmiotowej działce użytku leśnego. Podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i jako tak podlega oddaleniu. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, gromadząc i rozważając materiał dowodowy adekwatnie do rygorów kodeksowych – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Również zrekonstruowana podstawa prawna oraz ustalone w jej oparciu konsekwencje są prawidłowe. Wniosek skarżącego J. T. z dnia 22 stycznia 2018 roku jest jednoznaczny. Domagał się on zmiany lasu znajdującego się na działce nr 1326 w miejscowości M. na użytek rolny w trybie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2129, dalej w skrócie: "u.o.l."). Skarżący podał, że na działce zamierza prowadzić działalność gospodarczą – wydobywanie kruszywa, a leśne przeznaczenie gruntu taką działalność wyklucza. Z akt sprawy wynika, że w roku 2008, na dzień nabycia przez skarżących działki 1326 miała ona powierzchnię 0,87 ha., z czego 0,74 ha stanowiły grunty leśne, a resztę - 0,13 ha – grunty rolne. Już w dniu nabycia działki skarżący mieli więc pełną świadomość, że przedmiotowa działka prawie w całości jest działką leśną. Nadmienić trzeba, że przekwalifikowanie użytków rolnych na las nastąpiło na wniosek poprzedniego właściciela działki, na mocy decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2006 roku – k. 27 akt adm. W sprawie okolicznością kluczową jest ustalenie, że skarżący na działce 1326 zamierzają prowadzić działalność gospodarczą polegającą na wydobywaniu kruszywa. Okoliczność tę potwierdził skarżący J. T. we wniosku z dnia 22 stycznia 2018 roku, potwierdza to również decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 20-18 roku, nr [...], którą udzielono wspólnikom spółki cywilnej [...] S.C. w [...] koncesji na wydobywanie piaskowców ze złoża piaskowców inocewramowych "[...]" zlokalizowanych w obrębie m.in. działki 1326. W tym kontekście negatywne rozstrzygnięcie wniosku skarżącego znajduje bezpośrednie oparcie w treści art. 13 ust. 2 u.o.l., który pozwala na zmianę lasu wyłącznie w użytek rolny, a więc w założeniu taki, na którym prowadzi się działalność rolniczą, a nie gospodarczą, polegającą na wydobyciu kruszywa. Trzeba dodać, że w toku postępowania skarżący zmieniał swoje stanowisko, co do przeznaczenia działki 1326: - w odwołaniu z dnia 12 grudnia 2018 roku podał, że zamierza wymienić "grunt tego lasu" poprzez usunięcie z terenu działki skalnego podłoża, zrekultywowanie jej obszaru i ponowne zasadzić las; - w piśmie z dnia 25 maja 2018 roku skarżący ponownie poinformowali, że zamierzają usunąć z ternu działki wierzchnią warstwę kruszywa, a następnie prowadzić na działce działalność rolniczą. Wskazali, że osiągają łączne dochody w wysokości 2800 zł. miesięcznie; - na rozprawie w dniu 22 czerwca 2018 roku skarżący J. T. odmówił odpowiedzi na pytanie, w jakim związku pozostaje złożony przez niego (jako wspólnika spółki cywilnej) – wniosek o wydobywanie kopalin na działce nr 1326 do deklaracji, że zamierza na niej prowadzić działalność rolniczą. Skarżący nie potrafił również wyjaśnić, dlaczego nie użytkuje rolniczo pozostałych działek sąsiednich o pow. ok. 1,5 ha. – działki 1328/1, 1324, 1327/1, 1327/2; - w piśmie z dnia 26 września 2018 roku skarżący oznajmili, że działkę 1326 zamierzają użytkować rolniczo, pomimo uzyskania koncesji na wydobywanie kruszywa; - na rozprawie w dniu 8 lutego 2019 roku skarżący J. T. podał, że działkę 1326 zamierza użytkować rolniczo w całości, albowiem jest to bardziej opłacalne, niż utrzymywanie na niej lasu. Podał, że prowadzenie działalności rolniczej nie wyklucza jednoczesnego prowadzenia na działce 1326 działalności polegającej na wydobyciu kruszywa. Jednocześnie skarżący zadeklarował, że nie będzie korzystał z koncesji, a na działce zamierza uprawiać groszki paszowe, łubiny paszowe, owies, jęczmień, ogólnie rośliny paszowe dla zwierząt, albowiem hoduje zwierzęta i jest zainteresowany pozyskaniem paszy. Podał dalej, że działkę 1326 użytkuje syn, będzie ją dalej użytkował i niewykluczone, że działka zostanie mu przekazana. Skarżący potwierdził swoją sytuację rodzinną, dochodową i majątkową ustaloną wcześniej przez organ. Podał, że prowadzi działalność gospodarczą w ramach spółki [...] S.C. i liczy na dochody z tego tytułu po uruchomieniu wydobycia piaskowca w ramach posiadanej koncesji. Całość naprowadzonych okoliczności - w ocenie Sądu - uzasadnia ocenę o prawidłowości rozstrzygnięcia organów. Po pierwsze, twierdzenia skarżącego o zamiarze rolniczego wykorzystania działki 1326 budzą wątpliwości wobec pierwotnie deklarowanej chęci prowadzenia na niej działalności gospodarczej polegającej na wydobyciu kruszywa w ramach uzyskanej na ten cel koncesji. Późniejsza zmiana stanowiska skarżącego wskazuje raczej na dostosowanie "taktyki procesowej" do założonego celu. W tym kontekście, jak już wyżej odnotowano, art. 13 ust. 2 u.o.l. nie daje możliwości na zmianę lasu na użytek rolny w celu prowadzenia na nim działalności gospodarczej. Po drugie, niezależnie od powyższego, zakładając nawet, że w istocie działka 1326 będzie użytkowana rolniczo, to skarżący nie wykazali wymaganej art. 13 ust. 2 u.o.l. przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb". Skarżący przyznał, że działkę użytkuje syn, i że w przyszłości nie wyklucza, że mu ją przekaże. Z wypowiedzi skarżącego wynika, że aktualnie beneficjentem działalności prowadzonej na działce nie jest on i jego żona, lecz syn. Skarżący podał jednoznacznie, że nie prowadzi już działalności rolniczej. Nie można wobec tego przyjąć, że zastosowanie art. 13 ust. 2 u.o.l. względem działki 1326 zaspokoi jakieś szczególnie uzasadnione potrzeby skarżących. Skarżący mieszkają w odległości ok. 30 km. od działki 1326. Skarżący zamieszkują w domu o pow. 170 m2, który stanowi ich własność. W domu mieszka również ich syn z rodziną. Posiadają gospodarstwo rolne o pow. 2 ha, które przekazali w użytkowanie synowi. Skarżący osiągają miesięczny dochód w wysokości około 1500 zł. na osobę, co przewyższa średnią w województwie podkarpackim. Nigdy nie korzystali z pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy Sąd podziela ocenę organów, że skarżący nie wykazali "szczególnie uzasadnionej potrzeby", do zaspokojenia której miałoby przyczynić się przekształcenie działki 1326 w grunt rolny. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2019r. II OSK 3087/17, dla ustalenia istnienia "szczególnie uzasadnionych potrzeb" nie wystarcza wystąpienie po stronie właściciela zwykłych, ale konieczne jest wystąpienie potrzeb kwalifikowanych czyli nadzwyczajnych, wyjątkowych, a zatem wyraźnie odbiegających od potrzeb typowych. Takich potrzeb skarżący nie wykazali. Nie mają również znaczenia podnoszone przez skarżących w toku postępowania argumenty o złym stanie lasu. Wyeksponować należy, że grunty leśne, to nie tylko grunty z drzewostanem. Stosownie do art. 3 u.o.l. gruntem leśnym może być również grunt przejściowo pozbawiony roślinności leśnej lub grunt przeznaczony do przyszłej produkcji leśnej. Rzeczą właściciela lasu jest o niego dbać – art. 13 ust. 1 u.o.l. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił – art. 151 P.p.s.a.