II SA/Rz 109/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2018 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zarządu Powiatu [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy postanawia odrzucić skargę.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium") uchyliło postanowienie Zarządu Powiatu [....] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] odmawiające uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego dla inwestora M.K. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Kolegium wniósł Zarząd Powiatu [...], domagając się jego uchylenia w całości. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie wskazując, że skargę wniósł Zarząd Powiatu [...], który nie ma legitymacji do zaskarżenia przedmiotowego postanowienia, ponieważ był organem pierwszej instancji wydającym zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a.), w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, a art. 50 P.p.s.a. wymienia uprawnionych do wniesienia skargi (każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi). Zarówno te przepisy P.p.s.a. jak i art. 28 i 29 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) definiujące pojęcie strony nie wskazują, by uprawnionym do wniesienia skargi był organ administracyjny prowadzący postępowanie - w tym wypadku Zarząd Powiatu [...]. W kwestii legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy jej organ wykonawczy został zobowiązany przepisami prawa do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej zarówno orzecznictwie jak i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani przez żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Wolters Kluwer 2016, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. OPK 14/00, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 782/08; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2515/10 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III RN 104/00, OSNAPiUS z 2002 r., nr 1, poz. 4, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. we Wrocławiu z dnia 15 października 1990 r., sygn. SA/Wr 990/90, ONSA z 1990 r., nr 4, poz. 7; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 398/00, Baza Orzeczeń LEX nr 54728). Niewątpliwie zatem ani gmina (powiat), ani żaden jej (jego) organ nie są uprawnieni do zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć organu odwoławczego wydanych w sprawie, w której organ gminy (powiatu) rozstrzygał jako organ I instancji. Rola organu pierwszej instancji kończy się bowiem z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 P.p.s.a., jest organ wydający zaskarżony do sądu administracyjnego akt. Organ administracji publicznej nie może w tym samym postępowaniu, w tej samej sprawie występować w dwóch różnych rolach, raz jako podmiot administrujący, a następnie wnoszący skargę do sądu. Inicjatywa w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej najczęściej będzie należała do podmiotu, który w postępowaniu był stroną. Instytucja skargi nie może być wykorzystywana do sporów wynikłych z różnic poglądów pomiędzy organami administracji różnych szczebli, gdyż byłoby to zaprzeczeniem istoty postępowania odwoławczego i instytucji nadzoru. Także żadne z przepisów obowiązującego prawa nie dają organom administracji państwowej pierwszej instancji prawa odwoływania się (wnoszenia skargi) od decyzji (postanowień) organów drugiej instancji wydawanych w postępowaniu odwoławczym, bądź w trybie nadzoru na podstawie K.p.a, ponieważ istotą postępowania administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego nie są spory pomiędzy organami, ale kształtowanie stosunków administracyjnoprawych stron. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że Zarząd Powiatu [....] nie jest uprawniony do wniesienia skargi na postanowieniu Kolegium z dnia [...] listopada 2017 r. Postanowienie to zostało bowiem wydane w wyniku rozpatrzenia odwołania od postanowienia Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] września 2017 r., będącego jednocześnie organem wykonawczym powiatu. Zatem strona skarżąca – jako osoba prawna – nie może wnieść skargi w sprawie, w której jej organ wydał rozstrzygnięcie w postępowaniu jako organ I instancji. Z tych przyczyn Sąd skargę jako niedopuszczalną odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a.