II SA/Rz 1051/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 20 czerwca 2022 r. nr SKO.4115.471.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr M-GOPS.524.2.2022.BP; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz skarżącej B. W. kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Decyzją z dnia 20 czerwca 2022 r. nr SKO.4115.471.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu (dalej: "Kolegium"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a.") i art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej: "u.ś.r."), po rozpatrzeniu odwołania B.W. (dalej: "Skarżąca", "Wnioskodawczyni") od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: "Burmistrz"/"organ I instancji") z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr M-GOPS.524.2.2022.BP w sprawie odmowy ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Burmistrz, odmawiając Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazał, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W odwołaniu Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. w wyniku pominięcia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, a przez to naruszenie art. 190 ust 1 Konstytucji RP w zw. z art. 7 K.p.a. oraz naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kolegium, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Wskazało, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł o jego niezgodności z Konstytucją w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Zatem odmawiając Wnioskodawczyni przedmiotowego świadczenia, Burmistrz w sposób nieuprawniony zastosował art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie biorąc pod uwagę rozumienia normy prawnej wynikającej z tego przepisu w brzmieniu nadanym jej wyrokiem TK z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Niemniej jednak przyczyną uniemożliwiającą uwzględnienie wniosku jest według Kolegium to, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a wykonywaną przez nią opieką nad matką. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą, długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. Sprawowana opieka musi zatem w sposób oczywisty uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się oświadczenie pielęgnacyjne. W ocenie Kolegium materiał dowodowy nie wykazał istnienia przesłanki bezpośredniego związku przyczynowo skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej Skarżącej a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Wykonywane czynności opiekuńcze nie wykluczają całkowicie możliwości podjęcia przez Skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Poza wskazanymi w aktach czynnościami opiekuńczymi, opiekę sprawuje również syn, który mieszka razem z matką. Z oświadczenia Wnioskodawczyni wynika, że nie może podjąć zatrudniania nawet na część etatu z uwagi na sprawowanie opieki również nad niepełnosprawną teściową, która jest osobą leżącą i także wymaga opieki. Kolegium stwierdziło, że obowiązek sprawowania opieki nad teściową nie ciąży na Wnioskodawczyni. Synowa nie znajduje się bowiem w kręgu osób objętych obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnej teściowej. Niewątpliwie opieka nad dwiema niepełnosprawnymi osobami powoduje, że Skarżąca nie może podjąć zatrudnienia. Jednakże ocenie w rozpatrywanej sprawie podlega spełnienie przesłanek do przyznania świadczenia, wyłącznie w związku ze sprawowaniem opieki nad matką. Kolegium stwierdziło, że skoro świadcząc opiekę względem matki, zakres wykonywanych czynności umożliwia Skarżącej sprawowanie opieki również nad drugą osobą niepełnosprawną (do czego nie jest zobowiązana, lecz wynika to z jej wyboru), to uznać należy, że obiektywnie możliwe byłoby również podjęcie aktywności zawodowej, choćby w częściowym wymiarze, mając przy tym na uwadze, że z matką mieszka syn również zobowiązany do alimentacji, który także sprawuje opiekę. Natomiast przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki nad osobą niepełnosprawną wyklucza możliwość podjęcia jakiekolwiek pracy zarobkowej, w jakimkolwiek wymiarze. W konkluzji Kolegium uznało, że brak jest bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem przez Skarżącą opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W skardze Skarżąca reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika zarzuciła decyzji naruszenie: 1. prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez a) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez przyjęcie, że fakt posiadania przez osobę wymagającą opieki kilku osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji na jej rzecz uniemożliwia przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego jednemu z nich pomimo spełnienia przez niego wszystkich ustawowych przesłanek. b) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącą a sprawowaną przez Nią opieką nad matką podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje. - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczony przez Skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. 2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez córkę osoby wymagającej opieki, pomimo posiadania innych dzieci, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony. Na tych podstawach sformułowano wnioski o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji, zobowiązanie organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Kolegium wydając zaskarżaną decyzję dokonało błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez przyjęcie, że fakt posiadania przez osobę wymagającą opieki kilku osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji na jej rzecz uniemożliwia przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego jednemu z nich pomimo spełnienia przez nią wszystkich ustawowych przesłanek. Podkreślono, że zasadniczym zarzutem jest naruszenie przez Kolegium w decyzji art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. polegający na błędnej wykładni ww. przepisu. Z okoliczności sprawy wynika, że opieka nad matką zajmuje Skarżącej znaczną część dnia. Kolegium nie wzięło pod uwagę, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego. Prawidłowe odczytanie treści art. 17 u.ś.r., przy uwzględnieniu niepodważalnego faktu zobowiązania córki do alimentacji na rzecz matki prowadzi do wniosku, że Skarżąca opiekująca się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z 11 lutego 2022 r. Skarżąca zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Do wniosku załączono m.in. orzeczenie o niepełnosprawności matki oraz oświadczenie z którego wynika, że Wnioskodawczyni 11 lutego 2022 r. zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym, z uwagi na sprawowaną opiekę nad matką. Procedując w przedmiocie tego wniosku przeprowadzono wywiad środowiskowy oraz odebrano od Skarżącej dodatkowe oświadczenia z których wynika, że z uwagi na opiekę nad matką oraz nad teściową, nie jest w stanie podjąć pracy nawet na część etatu. Opieki nie jest w stanie zapewnić brat, jego żona oraz syn brata zamieszkali z matką, gdyż wszyscy pracują na zmiany. Opieki nie sprawuje również drugi brat zamieszkały w P. W dniu 22 marca 2022 r. organ I instancji zawiadomił Skarżącą w trybie art. 10 i art. 79a K.p.a., po czym decyzją z dnia 5 kwietnia 2022 r., odmówił prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium, po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, decyzją z dnia 10 czerwca 2022 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygniecie to stanowi przedmiot skargi. II. W rozpoznawanej sprawie Kolegium zasadnie wskazało na skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 w zakresie kierunku interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. i trafnie przyjęło, że brak możliwości wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia. Zatem powołana przez Burmistrza okoliczność (data powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki), nie jest przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. III. Materialnoprawną podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w brzmieniu: świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że jedną z przesłanek, którą musi spełniać osoba sprawująca opiekę jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Jednocześnie przywołany przepis nie pozostawia wątpliwości co do tego, że nie każda rezygnacja (niepodejmowanie) zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą niepełnosprawną. W orzecznictwie podkreśla się również, że przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wskazując osoby uprawnione do ubiegania o świadczenie pielęgnacyjne nie określa kolejności uprawnień do tego świadczenia i uznaje wszystkie osoby, na których w takim samym stopniu ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagające opieki, za jednakowo uprawnione do uzyskania tego świadczenia. Wynika z tego, że jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki (zob. wyrok tut. Sądu z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. II SA/Rz 800/22 i powołane tam orzecznictwo). III. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że ze względu na niepełnosprawność matki, która jest osobą leżącą, Skarżąca sprawuje nad nią opiekę, przy czym zakres tej opieki wynika ze złożonych oświadczeń oraz wywiadu środowiskowego. W tym ujęciu okoliczność, że Skarżąca, poza opieką nad matką, opiekuje się także teściową w żadnym wypadku nie może uzasadniać tezy o możliwości chociażby częściowego zatrudnienia. Zdaniem Sądu, opisany w wywiadzie stan osoby potrzebującej opieki, który wymaga dyspozycyjności opiekuna oraz znaczny stopień zaangażowania w pomoc matce, uniemożliwia Skarżącej nawet częściowe zatrudnienie. Odmienna ocena zebranego materiału dowodowego przeczy zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Reasumując Sąd stwierdza, że organy zgromadziły niezbędny materiał dowodowy, jednakże dokonały jego oceny z naruszeniem art. 80 K.p.a. W konsekwencji naruszyły art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 P.p.s.a.; orzeczenie o kosztach postępowania ma oparcie w art. 200 P.p.s.a.