II SA/Rz 1049/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] maja 2019 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. B. kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi M.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] dotycząca odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że po rozpatrzeniu wniosku M.B. Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] odmówił mu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na ojca M. B. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że ojciec wnioskodawcy legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z [...] lipca 2015 r. ([...]). Znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] czerwca 2013 r., natomiast daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Jak zaznaczył organ art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej: u.ś.r.) stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Okoliczność ta powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne w rozpoznawanej sprawie nie może zostać przyznane. Znaczny stopień niepełnosprawności powstał bowiem z wieku 81 lat. W odwołaniu od decyzji M.B. wskazał na naruszenie prawa materialnego tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. oraz na naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. i art. 8, art. 9 K.p.a. i brak uwzględnienia wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, którym orzeczono o niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskania świadczenia. W ocenie odwołującego organ winien uwzględnić ww. wyrok TK, który wiąże zarówno organy administracji, jak i sądy administracyjne. SKO wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. - powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 17 ust. 1 w zw. z ust. 1a i 1b u.ś.r. - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podało, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia oparł na fakcie braku możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki. Kolegium podzieliło ten pogląd wskazując, że przyznanie odwołującemu wnioskowanego świadczenia wprost naruszałoby art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r. Wywiodło także, że decyzja o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie posiada charakteru uznaniowego i pozytywne rozstrzygnięcia uzależnione jest od spełnienia przesłanek z art. 17 u.ś.r. Odnosząc się do wyroku TK Kolegium wskazało, że norma prawna wyrażona w art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r. nadal pozostaje w mocy i stanowi przeszkodę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przedmiotowej sprawie. Wyjaśniło, że zarówno Kolegium, jak i Burmistrz są jedynie organami stosującymi obowiązujące rozwiązania prawne a nie je tworzącymi. Skargę na decyzję SKO do WSA w Rzeszowie wniósł M.B. – reprezentowany przez pełnomocnika adw. M. P. wnioskując o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Kwestionowanej decyzji zarzucił obrazę art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez niezasadne zastosowanie mimo stwierdzonej niekonstytucyjności ww. przepisu na mocy wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, że organ winien wydać decyzję z pominięciem art. 17 ust. 1b u.s.r. w zakresie w jakim utracił moc obowiązującą, a zatem bez względu na okoliczność kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, a w konsekwencji powinno prowadzić do przyznania wnioskowanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się zatem kryterium legalności dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu oraz postępowania poprzedzającego jego wydanie z normami prawnymi – proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrola działalności administracji publicznej, jak stanowi art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "P.p.s.a." obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie zaś do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków zawartych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych treścią zaskarżonego aktu. Nadto stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Złożona przez M.B. skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzje te naruszają prawo i dlatego nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2018 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.). Zgodnie z jej art. 17 ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem M.B. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, organy obu instancji uzasadniały normą prawną zawartą w art. 17 ust. 1b u.ś.r., brzmiącym następująco: "Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia" oraz ustaleniami, że osoba wymagająca opieki nie spełnia warunków określonych w tym przepisie (ustalenie daty powstania niepełnosprawności nie jest możliwe). Pogląd organów nie zasługuje na akceptację Sądu. Otóż przypomnieć należy, że wspomniany wyżej art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13). Utracił on zatem przymiot konstytucyjności w stosunku do opiekunów wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później i względem nich oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., I OSK 2593/16 nr 2332965). Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. – co akcentowały organy orzekające w sprawie niniejszej – zgodnie ze stanowiskiem TK powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu sprawy od daty wejścia w życie tego wyroku wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej – wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu nie moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki – organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 u.ś.r., która z tym dniem została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Dokonując zatem odmiennej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. organy orzekające w sprawie niniejszej wydały rozstrzygnięcie w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną i z naruszeniem art. 190 ust. 1 Konstytucji RP ("Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne"). Trzeba również wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. wyrok z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16 i z dnia 21 października 2016 r., I OSK 1853/16); Sąd tu orzekający powyższe w pełni podziela. Prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy jest warunkiem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Zatem rozpoznając sprawę organy administracji powinny dążyć do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a. i przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w przepisach art. 75 i nast. k.p.a. Dopiero zebranie pełnego materiału dowodowego pozwoli na jego ocenę zgodną z regułami art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tymczasem organy orzekające w sprawie niniejszej, jak wynika z lektury akt administracyjnych i uzasadnienia obu decyzji, nie wywiązały się prawidłowo z obowiązków proceduralnych wynikających z powyższych przepisów. W żadnym stopniu nie wyjaśniły przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a w szczególności charakteru opieki sprawowanej przez skarżącego nad niepełnosprawnym ojcem. Chodzi bowiem o to, czy zakres tej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Należy też podkreślić, że sposób sprawowania opieki nie został w u.ś.r. określony i dlatego należy go rozpatrywać przez pryzmat celu tej regulacji, z której wynika, że musi mieć ona charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić (wg NSA "określenia stała lub długoterminowa wskazują, że nie może to być świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie" – zob. wyrok z dnia 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15, LEX nr 2240790). Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uwzględnią wyrażoną powyżej oceną popełnionych naruszeń.