II SA/Rz 1038/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 4 maja 2023 r. nr SKO.4115.362.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - skargę oddala -

Zaskarżoną decyzją z 4 maja 2023r. nr SKO.4115.362.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks Postepowania Administracyjnego ( tj. Dz.U. z 2023r. poz. 775) - dalej K.p.a. w zw. z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023r. poz. 390) – zwanej dalej ustawą, po rozpatrzeniu odwołania B.G. (dalej: Skarżąca) od decyzji Wójta Gminy F. z 21 marca 2023r. nr ŚR.524.1173.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt postępowania wynika, że Skarżąca zawnioskowała o przyznane jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem faktycznej opieki nad teściową – K.G., legitymującą się zaświadczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że Skarżąca zamieszkuje wraz z mężem i teściową, która jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymaga intensywnej całodobowej opieki – zakres opieki opisano szczegółowo w treści decyzji. Opiekę tę sprawować może jedynie Skarżąca, gdyż każde z czworga dzieci osoby wymagającej opieki, bądź to z uwagi na zamieszkiwanie z dala od matki i brak możliwości codziennych dojazdów, bądź to z uwagi na własne obowiązki zawodowe - nie jest w stanie podjąć opieki nad matką. Wraz z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Skarżąca złożyła oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego od 1 lutego 2023r. Wójt Gminy F. , opisaną na wstępie decyzją z 21 marca 2023r. odmówił Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na zaistnienie dwóch przesłanek wykluczających jego przyznanie. Zauważył, że z orzeczenia o niepełnosprawności nie da się ustalić kiedy powstała niepełnosprawność, a zatem nie został spełniony warunek wynikający z art. 17 ust.1b ustawy, a także podkreślił, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostało przez ustawodawcę powiązane z obowiązkiem alimentacyjnym, wobec czego nie przysługuje osobom, które nie mają obowiązku alimentacyjnego wobec niepełnosprawnego, nad którym opiekę sprawują – art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Skarżącą, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając że Skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie jest osobą objętą obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnej teściowej, którą faktycznie się opiekuje. W ocenie organu nie została zatem spełniona przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. W skardze na powyższą decyzję, Skarżąca reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzuciła zaskarżonej decyzji: - naruszenie prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy poprzez przyjęcie, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobom zobowiązanym do alimentacji a nie powinowatym, które to stanowisko godzi w gwarancję równego traktowania wobec prawa tych osób, które poświęcają się opiece nad krewnymi bądź powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są członkami rodziny, co jest niezgodne z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny określonymi w art. 18, art. 71 ust. 1 Konstytucji. - naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 §1 i art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 ustawy, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w szczególności odnoszących się do zakresu faktycznej opieki sprawowanej przez Skarżącą i realnych możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką przez jej dzieci. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów dołączonych do skargi – zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia niepełnosprawnej K.G., a także oświadczeń jej czterech synów o braku możliwości sprawowania opieki nad matką. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie dniu 18 stycznia 2024r. Skarżąca podtrzymała zarzuty skargi oraz powtórzyła zawarte w niej wnioski dowodowe, które Sąd oddalił, stwierdzając że okoliczności których dowodzić chce Skarżąca nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, a ponadto zostały już wykazane w toku postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 2492) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień, bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 1634 ze zm.) dalej: P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (wyjątek przewidziany przez ustawodawcę w przedmiotowej sprawie nie zachodzi). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada czy zaskarżony akt odpowiada prawu materialnemu oraz czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., zaskarżone decyzje bądź postanowienia podlegają uchyleniu jedynie w sytuacji naruszenia tego prawa, mającego lub mogącego mieć istotny wpływ, na wynik sprawy. W tak określonym zakresie kognicji Sąd ocenił, że zarówno zaskarżona decyzja jak i sposób procedowania organu odpowiadają prawu. Wniesiona skarga podlega zatem oddaleniu. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z tego przepisu jednoznacznie wynika, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego zostało zatem ściśle powiązane z istnieniem obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności a osobą sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym. Obowiązek alimentacyjny polega na dostarczaniu osobie uprawnionej środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania i obciąża – jak wprost stanowi przepis art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ( t.j. Dz.U. z 2023r. poz. 2809 - dalej: K.r.o.) – krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. W kolejnych przepisach tego Kodeksu ustalono kolejność zobowiązanych do alimentacji jako: zstępni przed wstępnymi, wstępni przed rodzeństwem, a jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obowiązek obciąża bliższych stopniem przed dalszymi, z tym że krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 K.r.o.). Wyjaśnić należy, że krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej (art. 617 K.r.o.). Innymi słowy, w obowiązku alimentacyjnym chodzi o krewnych powiązanych więzami krwi. Spośród osób niepowiązanych więzami krwi a zobowiązanych do alimentacji ustawodawca wymienia małżonka (art. 130 K.r.o.). Natomiast z małżeństwa wynika powinowactwo (nie pokrewieństwo) między małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka, które trwa mimo ustania małżeństwa (art. 618 K.r.o.). Oznacza to, że osoby spowinowacone nie są objęte obowiązkiem alimentacji. Nie ulega zaś wątpliwości, że teściową i synową łączy stosunek powinowactwa, który nie wiąże się z ustawowym obowiązkiem alimentacji. W stanie faktycznym sprawy jest bezsporne, że Skarżącą i osobę wymagającą opieki nie łączą więzy krwi. Wnioskodawczyni jest synową a więc powinowatą względem matki męża, która wymaga opieki. Wobec tego należy stwierdzić, że przepisy art. 17 ust. 1 ustawy wyłączają synową (jako powinowatą względem rodziców męża) z grona osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Również przepis art. 17 ust. 1a ustawy nie daje podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż wskazując na "inne osoby", niż wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy wymaga, aby osoba ta była także spokrewniona z wymagającym opieki. Jak już wyżej stwierdzono, w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia ze stosunkiem pokrewieństwa, dlatego przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określone we wskazanych przepisach, nie zostały spełnione. Reasumując Sąd stwierdza, że mimo faktycznego sprawowania intensywnej opieki nad niepełnosprawną teściową - co w postępowaniu administracyjnym zostało wykazane, w sposób nie wymagający uzupełnienia - Skarżąca nie znajduje się w ustawowo określonym kręgu osób uprawnionych do otrzymania wnioskowanego świadczenia opiekuńczego, wobec czego niemożliwym jest zadośćuczynienie jej żądaniu przygania wnioskowanego zasiłku. Odpowiadając na zawarte w treści skargi postulaty, dotyczące konieczności stosowania w tego rodzaju sprawach wykładni rozszerzającej krąg osób uprawnionych do świadczeń z opieki społecznej, należy powołać argumenty zwarte w treści uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. I OPS 5/13, przed wydaniem której rozważone zostały postulaty prawne powołane przez Skarżącą w treści pisemnej skargi. Zgodnie z tezą powołanej uchwały osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy. Z uchwały wynika, że ustawodawca jednoznacznie ograniczył krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny do osób zobowiązanych do alimentacji, zaś wykładnia rozszerzająca ten krąg jest sprzeczna z wyraźną treścią przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że mimo wielokrotnych zmian ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało tylko tym członkom rodziny, na których spoczywał obowiązek alimentacyjny w stosunku do osoby wymagającej opieki. Na przestrzeni lat ustawodawca nie zmieniał tego warunku. Nadto, wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (w sprawach P 23/05, P 27/07 oraz P 41/07), w którym Trybunał nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym, a wyraził pogląd, iż z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie podkreślono, że cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest bowiem to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Żadna wykładnia nie może bowiem prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu, a ponadto niedopuszczalne jest sądowe uzupełnienie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, ponieważ przepisy Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń w tym zakresie. Tym samym Skarżąca, mimo że faktycznie opiekuje się niepełnosprawną teściową, co ogranicza jej możliwość poszukiwania pracy i zatrudnienia – nie jest, jako synowa, w kręgu osób uprawnionych przez ustawodawcę do otrzymania wnioskowanego świadczenia opiekuńczego. Ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada regulacjom ustawy, które właściwie zinterpretowano oraz zastosowano. O przyznaniu prawa do tego świadczenia nie może bowiem przesądzać sam fakt sprawowania opieki faktycznej nad osobą niepełnosprawną, bez istnienia obowiązku alimentacyjnego, czy nawet fakt, że bliscy krewni nie są w stanie sprawować faktycznej opieki z uwagi na zobowiązania zawodowe. Na marginesie wskazać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowano również stanowisko, zgodnie z którym ustawodawca określając przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w art. 17 ustawy nie odwołał się do definicji rodziny zawartej w art. 3 pkt 16 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, pod pojęciem rodziny należy rozumieć odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092 oraz z 2019 r. poz. 1818); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. W przepisie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy w sposób precyzyjny określony został krąg osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Zbędne więc są rozważania, czy Skarżąca względem teścia stanowi rodzinę w znaczeniu faktycznym przy uwzględnieniu treści art. 3 pkt 16 tej ustawy (vide np. wyrok w sprawie I OSK 962/12). Możliwość i dopuszczalność odstąpienia od wykładni językowej danego przepisu jest usprawiedliwiona wówczas, gdy analizowany przepis (norma prawna wypływająca z jego treści) budzi wątpliwości interpretacyjne, które winny być usunięte na płaszczyźnie innych metod wykładni, głównie funkcjonalnej i systemowej. Jednak gdy z woli ustawodawcy krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został wyznaczony w sposób precyzyjny, a odczytanie sensu przepisu nie nastręcza trudności interpretacyjnych, to sąd administracyjny w drodze wykładni prokonstytucyjnej nie ma kompetencji ani do zastępowania ustawodawcy i tworzenia w wyniku zabiegu interpretacyjnego nowej normy prawnej, ani do orzekania o zgodności z Konstytucją określonego rozwiązania ustawowego, polegającego na nieobjęciu zapisami ustawy innych jeszcze osób (vide np. wyrok w sprawie I OSK 2149/11). Sąd nie stwierdził w przedmiotowej sprawie naruszenia prawa materialnego ani procesowego. Organy nie uchybiły przepisom art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. W sprawie nie było kwestionowane, że Skarżąca sprawuje faktycznie opiekę nad teściową, jak również to, jaki jest zakres tej opieki. Jak wyżej wskazano, przeszkodą do przyznania wnioskowanego świadczenia była relacja prawna między Skarżącą a teściową nieoparta na więzach krwi (pokrewieństwie), zaś w tym zakresie organy błędnej wykładni się nie dopuściły. Sąd ma na uwadze różnorodność sytuacji życiowych, które w ocenie stron – na zasadach słuszności i subiektywnie pojmowanej sprawiedliwości – powinny znaleźć odzwierciedlenie w regulacjach prawnych. W sprawie niniejszej strona postuluje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego właśnie na takich zasadach. Wobec jednak jednoznacznego brzmienia przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy wiążących prawo do tego świadczenia z pokrewieństwem a nie powinowactwem, zastosowanie wykładni celowościowej i wyprowadzanie normy prawnej, której przepis nie wyraża i dla której nie ma podstaw w jego treści, prowadziłoby do skutków contra legem. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.