II SA/Rz 1010/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego i przekazania sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu -skargę oddala-

II SA/Rz 1010/16 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 2 czerwca 2015 r. TS zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o wyjaśnienie spornego przebiegu granicy pomiędzy jej działką nr 1250 a działką nr 1192 własności Gminy Miejskiej [...], położonymi w [...]. Po przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego Wójt Gminy [...], wyznaczony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do załatwienia sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 29, art. 30, art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 z późn. zm.) – dalej: "P.g.k." oraz art. 104 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia opisanych wyżej nieruchomości i jednocześnie przekazał sprawę z urzędu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wójt wskazał, że podczas wykonywania czynności rozgraniczeniowych w terenie nie doszło do ustalenia na gruncie granicy na podstawie zebranych dowodów ani na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Właściciele nieruchomości nie zawarli również ugody w oparciu o art. 33 ust. 1 P.g.k., gdyż nie potrafili wskazać takiego przebiegu granicy, który mógłby rozstrzygnąć istniejący spór. Granica wskazana przez geodetę została przez niego określona jako "granica prawna, nieustalona", a w przekazanej dokumentacji geodeta w ocenie organu przedstawił jedynie swoją propozycję przebiegu granicy spornej w oparciu o materiały metryczne, nie wskazując jednocześnie na istnienie żadnych dokumentów pozwalających uznać tak wskazaną granicę za uprzednio ustaloną według stanu prawnego i umożliwiającą wydanie decyzji o rozgraniczeniu wnioskowanych nieruchomości. W tym stanie rzeczy za zasadne uznano wydanie decyzji na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 P.g.k. i przekazanie sprawy do właściwego sądu powszechnego. W odwołaniu do tej decyzji TS podniosła, że w toku postępowania nie udostępniono jej żadnych dokumentów pomiarowych. W czasie przeprowadzonej rozprawy administracyjnej geodeta wskazał stronom granicę ewidencyjną według pomiaru z 1973 r., a nie granicę opracowaną w 1971 r. Granica z 1971 r. przebiega bowiem inaczej, co obrazuje wyraźnie mapa ewidencyjna z 1973 r. Odwołująca podniosła, że granica opracowana w 1971 r. "uzyskała potwierdzenie operatem pomiarowym" nr [...] sporządzonym w 1977 r. na okoliczność wywłaszczenia i winna przebiegać zgodnie z tym operatem. Operat z 1977 r. został przyjęty do zasobu i na jego podstawie winna zostać wydana decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości, gdyż potwierdza on granicę opracowaną w 1971 r., która według odwołującej jest granicą prawną. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w opisywanej sprawie prace geodezyjne związane z ustaleniem granicy zostały wykonane przez uprawnionego geodetę. Organ I instancji dokonał oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami w oparciu o opinię innego, niezależnego geodety z dnia 17 grudnia 2015 r. Operat techniczny został z kolei zweryfikowany przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], przed włączeniem go w dniu 30 grudnia 2015 r. do państwowego zasobu geodezyjnego. W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości, że w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 1250 i 1192 istnieje pomiędzy stronami spór graniczny. Brak jest również podstaw do kwestionowania wiarygodności osób i instytucji uprawnionych do oceny prawidłowości operatu technicznego oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. Skoro pełnomocnik Gminy przyjął granicę wskazaną przez geodetę, a odwołująca kategorycznie ją odrzuciła, wskazując jednocześnie inny wariant jej przebiegu oparty na innych dokumentach, słusznie organ I instancji uznał, że brak było podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu. Kolegium wskazało, że sąd powszechny rozpatrując sprawę o rozgraniczenie nieruchomości w trybie postępowania nieprocesowego opiera się nie tylko na dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania administracyjnego, ale przede wszystkim na opinii powołanego przez sąd geodety będącego biegłym sądowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, TS wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich możliwych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności niewyjaśnienie powodów usunięcia z mapy ewidencyjnej spornej granicy, opracowanej w 1971 r. i przyjętej protokołami granicznymi w 1972 r.; 2. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, w szczególności poprzez nieuzasadnione zbagatelizowanie dowodów z dokumentów przedstawianych przez skarżącą; 3. art. 77 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że przebieg spornej granicy winien zostać wskazany zgodnie z mapami z 1977 r., a nie z 1973 r.; 4. art. 80 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie nie całości, lecz części zgromadzonego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie zawiera tego rodzaju wad i uchybień, które skutkować by mogły uwzględnieniem skargi. Decyzja ta zapadła w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości. Tryb postępowania w tego rodzaju sprawach uregulowany został w rozdziale 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1629, ze zm. – P.g.k.). Zamieszczone tam przepisy stanowią, że rozgraniczenie przeprowadzają wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) z urzędu lub na wniosek strony, natomiast czynności ustalania przebiegu granic wykonuje upoważniony geodeta. W postępowaniu tym może dojść do zawarcia przez strony ugody o ustaleniu przebiegu granicy, mającej moc ugody sądowej stosownie do art. 31 ust. 4 tej ustawy, i w takim wypadku postępowanie administracyjne podlega umorzeniu na mocy art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a przebieg granicy został ustalony na podstawie zebranych dowodów (art. 31 ust. 2 P.g.k.) lub zgodnego oświadczenia stron (art. 31 ust. 3 P.g.k.), wójt (burmistrz, prezydent miasta) na podstawie art. 33 ust. 1 P.g.k. wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości i wówczas, stosownie do art. 33 ust. 3 P.g.k., strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji przekazania sprawy sądowi. Jeżeli natomiast nie dojdzie do zawarcia ugody i nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu, wójt (burmistrz, prezydent miasta) w trybie art. 34 ust. 2 P.g.k. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpoznania sądowi. Z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Uzasadniając brak podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu Wójt Gminy [...] wyjaśnił, że wskazana przez geodetę granica pomiędzy działkami nr 1250 a nr 1192 stanowi jedynie propozycję przebiegu spornej granicy w oparciu o materiały metryczne, bez powołania się jednocześnie na dokumenty pozwalające uznać tak wskazaną granicę za uprzednio ustaloną według stanu prawnego. Istotne jest również, że na zaproponowany przez biegłego przebieg granicy nie zgodziła się skarżąca. Oceniając rozstrzygnięcie Wójta w administracyjnym toku instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podzieliło jego stanowisko co do braku podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości w niniejszej sprawie. Kolegium przypomniało, że prace geodezyjne wykonane przez biegłego zostały zweryfikowane w zakresie prawidłowości czynności ustalenia przebiegu granic oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami - przez innego biegłego geodetę – WT. Ostateczna zaś ocena organu I instancji o braku podstaw wydania decyzji o rozgraniczeniu odnosząca się do zgromadzonych dokumentów, przede wszystkim zaś mająca na względzie istniejący spór graniczny, jest prawidłowa. Stanowisko organów obu instancji jest słuszne. "Prawidłowość wykonania czynności ustalenia przebiegu granic" oraz "zgodność sporządzonych dokumentów z przepisami", o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 P.g.k., odnoszą się do czynności i dokumentów wskazanych w rozporządzeniu Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). W rozporządzeniu tym wymieniono rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz poszczególne czynności geodety przy ustalaniu przebiegu granic, jak również dokumenty składające się na "dokumentację rozgraniczeniową". Powyższe oznacza m. in, że za podstawę ustalenia granicy nie mogą służyć inne dokumenty niż wskazane w rozporządzeniu. Zasadniczy zarzut skargi odnosi się do map będących podstawą zaproponowanej przez biegłego geodetę granicy. Skarżąca zarzuca, że biegły oparł się na mapie ewidencyjnej z 1973 r., pomijając mapę z 1971 r. oraz operat pomiarowy z 1977 r., a także pomijając fakt ustalenia granicy w postępowaniu rozgraniczeniowym prowadzonym w 1972 r., co w jej ocenie prowadzi do wniosku, że organ dysponował dokumentacją, a więc dowodami pozwalającymi na ustalenie granicy pomiędzy działkami nr 1250 a 1192 w [...]. Argumentacja skarżącej nie mogła zdaniem Sądu odnieść zamierzonego rezultatu. W podniesionych kwestiach wypowiedział się organ I instancji, a wcześniej geodeta w sprawozdaniu technicznym oraz wyjaśnieniach, wskazując, że wyznaczona w kontrolowanym postępowaniu i okazana stronom granica pomiędzy działkami 1250 a 1192 wynika z mapy ewidencyjnej z 1971 r., sporządzonej przed modernizacją oraz pomiaru wykonanego w 1973 r. metodą ortogonalną. Wskazywane przez pełnomocnika skarżącej w postepowaniu administracyjnym materiały nie spełniają natomiast kryterium dokładności, a tym samym nie mogą służyć za dowód będący podstawą do rozgraniczenia nieruchomości przez organy administracji publicznej. W odniesieniu natomiast do kwestii rozgraniczenia z 1972 r. podkreślić należy, że obejmowało ono nieruchomości, które podzieliły się, a następnie powstały z nich działki o obecnych nr 1250 i 1192, nie dotyczyło zaś tych działek. Prawidłowo uznały zatem organy, że przy istniejącym sporze granicznym (o zasięg własności) brak jest dokumentów, na podstawie których można by jednoznacznie wskazać granicę pomiędzy ww. działkami. Taki natomiast wniosek uprawnia do zastosowania art. 34 ust. 2 P.g.k. i umorzenia postępowania z jednoczesnym przekazaniem sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. Podobne zresztą konsekwencje ustawodawca przewidział w stosunku do decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 P.g.k., w stosunku do której została wyłączona w odrębnym przepisie (w art. 33 ust. 3 P.g.k.) dopuszczalność odwołania się od niej w administracyjnym toku instancji poprzez zastąpienie odwołania prawem strony do żądania przekazania sprawy sądowi powszechnemu. Różnica polega na tym, że w pierwszym z wymienionych przypadków, dotyczącym także niniejszej sprawy, przekazanie to następuje z urzędu, w drugim natomiast jest to prawo strony, które wiąże się jednak z określonymi obowiązkami i jest obwarowane 14-dniowym terminem. Przekazanie sprawy rozgraniczenia sądowi powszechnemu pozostaje jednak zgodne z ogólnym założeniem prawodawcy, ze co do zasady rozstrzyganie wszelkich sporów o własność należy do kompetencji sądów powszechnych. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.