II SA/Po 973/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi T. G. i M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], Wójt Gminy C., dalej jako "Wójt" albo "organ I instancji", działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 788 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ewid. [...], arkusz mapy [...], obręb C.. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie podniesiono, że w dniu [...] listopada 2016 r. do Urzędu Gminy C. wpłynął wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. Zgodnie z art. 53 ust. 3, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Przedmiotowa analiza wykazała, że wnioskowany teren położony jest w obrębie miejscowości C. i nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Teren nie jest zabudowany, znajduje się w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej, usługowej, produkcyjnej, przy drodze publicznej gminnej i wojewódzkiej. Na podstawie informacji zawartych w wypisie z ewidencji gruntów i budynków, prowadzonym przez Starostę ustalono, iż działka przeznaczona pod realizację zamierzenia inwestycyjnego stanowi teren, oznaczony symbolem: RIVb - grunty orne i W - rowy. Granicę obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z §3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588, dalej również jako "rozporządzenie") w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m., co w przedmiotowej sprawie oznaczało odległość 171 m. Wykaz działek, które znalazły się w obszarze analizy wraz z ich parametrami zabudowy zawarto w zestawieniu funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W wykazie zawarto te działki, których zabudowa znalazła się w obrębie granicy obszaru analizowanego. Na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzono, że warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Następnie organ wskazał, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony ze Starostą P., Marszałkiem Województwa W., Wydziałem Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy C., W. Zarządem Dróg Wojewódzkich oraz W. Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w P.. Wójt wskazał również, że w toku prowadzonego postępowania zostały wniesione uwagi przez inwestora (dotyczące ilości miejsc parkingowych) oraz T. G., jednak zostały one rozpatrzone negatywnie. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. G., nie zgadzając się na realizację przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu. W szczególności podkreślono, że ustalone parametry planowanej inwestycji, w zakresie linii zabudowy, wskaźników wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej znajdują swoje odzwierciedlenie w sporządzonej analizie urbanistycznej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. G. i M. G., podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ewid. [...], arkusz mapy 22, obręb C.. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, iż ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Baza NSA). Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, Baza NSA). Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego aktu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie, zgodnie z § 3 ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmuje się, że prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego ze wszystkich stron działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, Baza NSA), przy czym granica wyznaczonego terenu z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów. W ocenie Sądu załączone do akt sprawy mapy, w tym mapa, która posłużyła do dokonania analizy funkcji oraz cech spełnia powyższy warunek. Teren objęty analizą nie został wyznaczony w formie okręgu, obejmując obszar w promieniu 171 m od granic terenu objętego wnioskiem. Przechodząc do merytorycznej oceny ustalonych warunków zabudowy, należy zauważyć, że ustalone parametry nowej zabudowy nie zostały w sposób przekonywujący uzasadnione zarówno w treści zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, co powoduje. W szczególności wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że w świetle poczynionych powyżej uwag, generalną zasadą wynikającą z przepisów rozporządzenia jest ustalenie parametrów nowej zabudowy jako wartości średnich w obszarze analizowanym z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady winny być każdorazowo szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Celem prawodawcy było bowiem ustalenie wskaźników o których mowa w art. 61 ust. 7 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w taki sposób aby planowana zabudowa nawiązywała do zabudowy "zastanej" w obszarze analizowanym. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym, stosownie do § 4 ust. 2 w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi obowiązująca linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Przepis § 4 ust. 3 wskazuje, że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, przy czym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie w sporządzonej analizie wskazano, że istnieje możliwość wyznaczenia linii zabudowy na działce objętej wnioskiem o warunki zabudowy, jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich: nr ewid. [...]. I tak, linię zabudowy określono w odległości 6,0 m od granicy z działką nr ewid. [...] i w odległości 9,0 m od granicy z działką nr ewid.[...] Należy jednak zauważyć, że zgodnie z wnioskiem inwestora obsługa komunikacyjna (dostęp do drogi publicznej) ma odbywać się od strony ul Stromej. Skoro, stosownie do treści przywołanego powyżej § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, niezrozumiałym jest jej wyznaczenie, w oparciu o linię zabudowy na działce nr [...], a więc w oparciu o zabudowę, której obsługa komunikacyjna odbywa się z ul. [...]. W ocenie Sądu, prawidłowe zinterpretowanie normy określonej w § 4 ust. 1 rozporządzenia wymagało odniesienia się do linii zabudowy na działkach sąsiadujących z planowaną inwestycją od strony ul. [...], czego jednak zabrakło zarówno w samej analizie, jak i w treści decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do treści § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Ustawodawca dopuścił jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Średni wskaźnik intensywności zabudowy dla terenu objętego analizą wyniósł 16%, a tymczasem w decyzji o warunkach zabudowy został on wyznaczony na poziomie 30%, w oparciu o wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na działce nr [...], nie położonej bezpośrednio przy terenie inwestycji. W analizie wskazano, że po dokonaniu analizy stwierdzono, iż ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki jak we wniosku nie zaburzy ładu przestrzennego w obrębie analizowanego obszaru, jednakże powyższe twierdzenie nie spełnia warunków, o jakim mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykazane odstępstwo nie zostało bowiem szczegółowo uzasadnione, w szczególności w odniesieniu do stanu istniejącej zabudowy. Przechodząc do szerokości elewacji frontowej wskazać należy, że stosownie do treści § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancja do 20%, przy czym § 6 ust. 2 dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Na terenie analizowanym szerokości elewacji budynków wynosi od 5 m – 101 m (działka nr [...], znacząco oddalona od działki objętej wnioskiem), przy czym średnia to wynosi 17,3 m. W powyższym zakresie dopuszczenie szerokości elewacji frontowej na poziomie 30 m. również wymagało szczegółowego uzasadnienia, a wymogu powyższego nie spełnia zawarte w analizie stwierdzenie, że po dokonaniu analizy stwierdzono, iż ustalenie szerokości elewacji frontowej jak we wniosku nie zaburzy ładu przestrzennego w obrębie analizowanego obszaru. Zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość tą mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2), przy czym jeżeli wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie nie wskazano, dlaczego organ nie mógł zastosować ogólnej zasady określonej w (§ 7 ust. 1 rozporządzenia), wskazując, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ma wynosić do 10 m. Pomijając w tym miejscu niedookreśloność tak ustalonego parametru, wskazać należy, że nie wiadomo, jaka była podstawa jego ustalenia, skoro średnia wysokość elewacji frontowej na terenie analizowanym wynosi 5 m. W powyższym zakresie również brak jest uzasadnienia dla dopuszczonej wysokości, co wskazuje na naruszenie Jak powyżej wskazano, zarówno sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania analiza, jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie spełnia warunków określonych w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie przesądza na tym etapie, czy planowana inwestycja, w kształcie określonym przez inwestora, może uzyskać decyzje o warunkach zabudowy, lecz wskazuje na istotne braki w prowadzonym postępowaniu. Stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane są do uzupełnienia stwierdzonych braków.