II SA/Po 967/19

Dnia 10 czerwca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2020 roku sprawy ze skargi M. A. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 roku Nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę

Decyzją z dnia [...] września 2018 roku, nr [...] (znak: [...]) Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę domu letniskowego (budynek rekreacji indywidualnej z możliwością całorocznego zamieszkania) wraz z tymczasowym bezodpływowym zbiornikiem na ścieki bytowe oraz płytą fundamentową dla zamontowania naziemnego zbiornika na gaz płynny na działce o nr ew. [...] ob. D. gm. W.. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 roku inwestor wystąpił o zmianę wskazanego pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] marca 2019 roku (znak: [...]) Starosta [...] zmienił decyzję uwzględniając zmiany zawarte w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym. W dniu [...] kwietnia 2019 roku I. W. i J. W. wnieśli o zmianę pozwolenia na budowę w zakresie zmiany zagospodarowania działki oraz rozszerzenie zakresu inwestycji o mur oporowy usytuowany bezpośrednio przy granicy z dz. nr ew. [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2019 roku organ I instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania, umożliwiając tym samym zapoznanie się z aktami sprawy. Żadna ze stron nie skorzystała z takie prawa. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. (znak: [...]) Starosta [...] zmienił decyzję rozszerzając zakres inwestycji o mur oporowy, uwzględniając zmiany zawarte w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie przewidzianym w art. 129 § 2 k.p.a. złożyła M. A., zarzucając: - naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1, 103 § 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy - czy inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa i zaburzenie ładu architektonicznego, art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez nieuwzględnienie interesów osób trzecich i zacienienie sąsiedniej działki, art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez zmianę pozwolenia na budowę, w przypadku gdy wniosek obejmuje zupełnie nowe zamierzenie budowlane w postaci budowy muru oporowego, wnosząc tym samym o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 roku, nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. (znak: [...]) zmieniającą decyzje nr [...] z dnia [...] września 2018 r. (znak: [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę domu letniskowego (budynek rekreacji indywidualnej z możliwością całorocznego zamieszkania) wraz z tymczasowym bezodpływowym zbiornikiem na ścieki bytowe oraz płytą fundamentową dla zamontowania naziemnego zbiornika na gaz płynny na dz. nr ew. [...] ob. D. gm. W., zmienioną już wcześniej decyzją z dnia [...] marca 2019 r. (znak: [...]). Organ odwoławczy nie znalazł przesłanek świadczących o tym, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego, jak i procesowego oraz stwierdził, że organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie oraz w należyty sposób uzasadnił swoją decyzję opierając się na rzetelnej analizie stanu faktycznego sprawy oraz obowiązujące przepisy prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. A. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 roku w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając im naruszenie przepisów: - postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 107§ 3 k.p.a. polegających na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, - prawa materialnego tj. art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - dalej "Prawo budowlane" poprzez wydanie pozwolenia na budowę sprzecznego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kwestii zmiany ukształtowania terenu oraz wybudowania domu z naruszeniem nieprzekraczalnej granicy działki, - prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie interesów osób trzecich i zezwolenie na dokonanie wnioskowanego zamierzenia budowlanego, które spowoduje zacienianie sąsiedniej działki, - prawa materialnego tj. art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego poprzez zmianę pozwolenia na budowę, pomimo, że wniosek dotyczy nowego zamierzenia budowlanego jakim jest mur oporowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji organów obu instancji Sąd stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 roku, nr [...], utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2019 roku (znak: [...]) zmieniającą decyzję nr [...] z dnia [...] września 2018 roku (znak: [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę domu letniskowego (budynek rekreacji indywidualnej z możliwością całorocznego zamieszkania) wraz z tymczasowym bezodpływowym zbiornikiem na ścieki bytowe oraz płytą fundamentową dla zamontowania naziemnego zbiornika na gaz płynny na dz. nr ew. [...] ob. D. gm. W., zmienioną już wcześniej decyzją z dnia [...] marca 2019 r. (znak: [...]). Materialnoprawne podstawy prowadzonego przez organy postępowania administracyjnego zawarte są w przepisie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.; dalej "P.b."), który stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany (art. 36a ust. 3 P.b.). Natomiast z art. 36a ust. 5 P.b. wynika, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, (...) 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Odpowiednie stosowanie przepisów art. 32-35 Prawo budowlane w postępowaniu dotyczącym zmiany pozwolenia na budowę oznacza, że zmiana taka następuje na wniosek inwestora (art. 33 P.b.), a w postępowaniu bada się okoliczności wymienione w art. 35 ust. 1 P.b. Postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę wszczynane jest w sprawie nowej w stosunku do rozstrzygniętej wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę lecz jest ograniczone merytorycznie tylko do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ, prowadząc postępowanie odnośnie do zmiany pozwolenia na budowę, nie ma prawa dokonywać ponownej oceny całego zamierzenia budowlanego. Jest on bowiem związany ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a nowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego może dotyczyć jedynie wprowadzonych do niego zmian. Z powyższych uwag wyłania się wniosek, iż byt prawny decyzji o której mowa w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego związany jest z bytem prawnym pierwotnej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzja wydawana na podstawie art. 36a Prawa budowlanego bezwzględnie powinna nawiązywać w swojej treści do pozwolenia na budowę, którego przedmiot rozstrzygnięcia zmienia. Decyzja z powoływanego art. 36a nie ma zatem samodzielnego bytu prawnego, gdyż obowiązują razem z decyzją o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 15.12.2006 r., II OSK 97/06, LEX nr 507234). Inwestor realizując dany obiekt, jest związany treścią decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i nie może w sposób istotny samodzielny zmieniać jej ustaleń. Swego rodzaju definicję istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego zawiera art. 36a ust. 5 p.b., w którym wymieniono odstępstwa, których wystąpienie wyklucza zakwalifikowanie ich do nieistotnych. Przepis ten udziela jednakże jedynie odpowiedzi na pytanie jakie odstępstwa od projektu mają charakter na tyle mało istotny, że nie wymagają uruchamiania procedury zmiany udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, nie sposób jednakże w oparciu o jego treść ustalić, gdzie przebiega granica pomiędzy taką zmianą zamierzeń budowlanych inwestora, która będzie mogła zostać legalnie przeprowadzona w drodze instytucji zmiany udzielonego pozwolenia na budowę, a zmianą będącą de facto podjęciem nowej inwestycji uzasadniającej uzyskanie nowego pozwolenia na budowę, a nie zmienianie pozwolenia dotychczasowego. Przepis art. 36a Prawa budowlanego reguluje zarówno tryb postępowania, jak i materialnoprawne przesłanki zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, precyzując jednocześnie, co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Przepis ten ma niewątpliwie na celu przyspieszenie procesu inwestycyjnego przez ułatwienie inwestorowi dokonania zmian w projekcie budowlanym, który został już zatwierdzony, bez konieczności ponownego wszczynania skomplikowanej i czasochłonnej procedury wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższego wynika, że skoro przepis ten dotyczy odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, to odstępstwa te muszą być powiązane z dotychczasowym projektem, stanowić jego zmianę (modyfikację, przekształcenie, przeobrażenie, ewolucję, odmianę), a nie mogą prowadzić do powstania zupełnie nowej materii budowlanej, powiązanej z pierwotnym projektem tylko osobą inwestora i miejscem lokalizacji inwestycji. Odmienne wykładanie tych przepisów stanowiłoby ich nadużycie w celu obejścia wymogów związanych z uzyskaniem nowego pozwolenia na budowę i rodziłoby cały szereg problemów praktycznych związanych chociażby z ustaleniem zakresu faktycznie udzielonych - poprzez wielokrotne i daleko idące "zmienianie" pierwotnego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu - zgód budowlanych (zob. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2018 r., II OSK 6/17, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Inwestor wystąpił o zmianę uzyskanego pozwolenia na budowę w trybie art. 36a Prawa budowlanego. Kluczową okolicznością podlegającą badaniu była w rozpoznawanej sprawie zgodność projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji w decyzji o zmianie pozwolenia na budowę uznał, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie odbiegają znacznie od planowanych zmian w decyzji o pozwoleniu na budowę. Złożony przez inwestora wniosek o zmianę pozwolenia na budowę obejmował zmianę projektu zagospodarowania działki poprzez dodanie do zakresu inwestycji budowy murku oporowego wzdłuż działki [...], którą stanowi ul. [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. (znak: [...]) Starosta [...] zatwierdził projekt zamienny, który nie powodował zmian pozostałych elementów i warunków decyzji pierwotnej i umożliwił wprowadzenie do dokumentacji projektowej jedynie niezbędnych zmian z uwagi na konieczność ich wprowadzenia, która ujawniła się już po zatwierdzeniu projektu budowlanego. Projekt zamienny został opracowany z uwagi na budowę ścian oporowych. i obejmował wyłącznie projekt zagospodarowania terenu. Jedna ściana oporowa planowo ma zostać usytuowana bezpośrednio w granicy z działką o nr ew. [...] (ul. [...]) i posiadać wysokość ponad terenem 165 cm, a druga ściana oporowa od strony lasu w odległości 4,00 m od granicy z działką leśną i wysokości 265 cm ponad terenem połączona ze ścianą w odległości 150 cm od granicy z działką [...] i wysokości ponad terenem 160 cm. W tym względzie organ wyjaśnił ustawodawca konsekwentnie posługuje się określonymi pojęciami we wszystkich gałęziach prawa, o ile oczywiście odrębność definicji tych pojęć nie wynika wprost z właściwych przepisów, dopuszczalne jest pomocnicze sięgnięcie do definicji wynikających z przepisów innych niż stanowiące podstawę rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 53/15). W rezultacie trafnie przyjęto, że mur oporowy, to pojęcie, które należy odnieść do pojęcia "konstrukcji oporowej" określonej w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego definiującej pojęcie "budowli". Decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma jednak funkcja jaką taki mur pełni. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe, mają bowiem za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność stanowi ona mur oporowy. Obiekt budowlany należy kwalifikować ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Obiekt postawiony na granicy działki i będący murem oporowym może zarazem pełnić funkcję ogrodzenia, które nie korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 667/05). Jak trafnie zaznaczył Wojewoda dla działki inwestycyjnej obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu działek rekreacyjnych z dopuszczeniem zabudowy letniskowej w miejscowości D. przyjętego uchwałą nr XXIX/239/2005 Rady Gminy W. z dnia 29 grudnia 2005 r. (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego z 2006 roku, Nr 26, poz. 667). Działka inwestycyjna tj. [...], której dotyczy plan zamienny oznaczona jest symbolem "49ZR"- tereny działek rekreacyjnych z dopuszczeniem zabudowy letniskowej. Ustalenia szczegółowe do ww. terenu określił § 9 pkt 13 planu miejscowego, który w zaskarżonym punkcie lit e) wskazuje, że forma architektoniczna obiektów winna nawiązywać do specyfiki i warunków lokalnych terenu oraz harmonizować z otoczeniem. Natomiast ustalenia dotyczące warunków korzystania ze środowiska przyrodniczego i kulturowego określone zostały w § 6, w którym w pkt 3 ustalono m.in. przestrzeganie zasad dla obszaru chronionego krajobrazu ustalonych w rozporządzeniu Wojewody Leszczyńskiego Nr 82/92 z dnia 1.08.1992 r. (Dz.U. Nr 11, poz. 131), oraz Przemęckiego Parku Krajobrazowego (Rozporządzenie Wojewody Leszczyńskiego Nr 115a/91 z dnia 25 listopada 1991 r. Dz. Urz. Woj. Leszczyńskiego Nr 12 poz. 45). Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej. Jeżeli zatem obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustalił, określony sposób zagospodarowania, to takie ustalenia pozostają wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej i właścicieli nieruchomości. Badanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego, dotyczące zarówno rodzaju, zakresu jak i sposobu wykonywania robót budowlanych, polegać powinno na dokładnej analizie zapisów obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego, a w szczególności jego ustaleń dotyczących terenu przewidzianego do zainwestowania oraz możliwości dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy. Nie można interpretować postanowień ogólnych planu dla określonego terenu w oderwaniu od jego postanowień szczególnych przewidzianych dla tego terenu. Dopiero analiza ustaleń szczególnych dokonana w kontekście ustaleń ogólnych stanowi pełny obraz koncepcji zagospodarowania określonej jednostki elementarnej objętej planem (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2014 roku, sygn. akt II SA/Po 515/14; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 lutego 2014 roku, sygn. akt II SA/Gl 1323/13). W ocenie Sądu w tym względzie należy uwzględnić, że istotnie przedmiotowe zamierzenie budowlane w rozpoznawanej sprawie jest wynikiem dużych spadków terenu na działce inwestycyjnej. Z uwagi na różnicę wysokości, inwestor w projekcie zamiennym zaproponował właśnie zmianę projektu zagospodarowania działki poprzez budowę wskazanego wyżej muru oporowego, którego sposób wykonania tj. wykonanie z elementów prefabrykowanych, posiadających 2 klasę obciążenia, posadowionych na płycie fundamentowej, przez co obiekt ten spełniać ma funkcję konstrukcji oporowej, zabezpieczającej osuwanie się gruntu, zwłaszcza na działkę o nr [...]. W tym zakresie należy uznać, że planowana zmiana pozwolenia na budowę nie pozostaje sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania terenu z którego wynika, że ukształtowanie terenu nie może być zmieniane. W rozpoznawanym przypadku wprowadzone zmiany do pozwolenia na budowę nie prowadzą same sobie do podwyższenia terenu, a jedynie mają charakter wspomagający planowaną inwestycję budowlaną zabezpieczając ją z uwzględnieniem wiedzy architektoniczno-inżynieryjnej. W tym przypadku nie ingerują one w rzeźbę terenu w sposób zmieniający istotnie również otocznie poza granicami działki, na której planowana jest inwestycja. Nie wydaje się również, zasadne powoływanie się przez stronę skarżąca na konieczność harmonizowania planowanego muru oporowego z otoczeniem właśnie z uwagi na jego charakter wspomagający całościowe przedsięwzięcie budowalne. Wreszcie należy wskazać, że skarżąca nie wyjaśniła na czym miała polegać ingerencja w stosunki wodne na przedmiotowym terenie objętym inwestycją. W tym względzie z analizy akt sprawy nie wynika, że planowane mury oporowe naruszają takowe stosunki wodne na przedmiotowym terenie objętym inwestycją. Jednocześnie jak trafnie zauważył organ odwoławczy wprowadzona zmiana nie spowoduje zmiany stosunków wodnych i nie naruszy w sposób trwały rzeźby terenu w obrębie Przemęckiego Parku Krajobrazowego oraz w obrębie obszaru Natura 2000 Pojezierze Sławskie (kod obszaru PLB300011). Odnosząc się do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego przez nieuwzględnienie interesów osób trzecich i zacienienie sąsiedniej działki, wskazać należy, że ograniczenia w sposobie zagospodarowania działki sąsiedniej muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa, a nie z samego faktu sąsiedztwa spornej inwestycji. Wobec pogorszenia warunków użytkowych na działce skarżącej przez ograniczenie naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia zauważyć należy, że przepisy prawa budowlanego nie przewidują ograniczeń z tytułu zacienienia działek, normując jedynie kwestie zacienienia pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych przez obiekty budowlane przez co należy rozumieć obiekty istniejące lub obiekty co do których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę (wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 210/19). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi - jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 P.p.s.a.