II SA/Po 965/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi R. A. na na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z dnia [...] lutego 2017r. znak MOPS [...]/17

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania R. A., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza M. L. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego na zakup środków czystości i higieny osobistej. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. R. A. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o przyznanie mu pomocy finansowej w formie zasiłku celowego m.in. na zakup środków czystości i higieny osobistej. W toku postępowania ustalono, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zajmuje jeden pokój z dostępem do kuchni i łazienki – w mieszkaniu matki, która prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. R. A. nie posiada własnego źródła dochodu. Utrzymuje się z zasiłku okresowego w kwocie [...]zł na miesiąc. Wnioskodawca choruje przewlekle do dnia 31 marca 2017 r. został uznany za niezdolnego do pracy. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., Burmistrz – powołując się na art. 3 ust. 1 i 4, art. 4, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (na datę decyzji tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2015 r., poz. 163, obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 930, dalej "u.p.s."), § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 1058) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – uw. Sądu, dalej "K.p.a.") – odmówił przyznania R. A. zasiłku celowego. Odmawiając przyznania pomocy w formie zasiłku celowego wzięto pod uwagę, że wnioskodawca korzysta z szerokiej pomocy od wielu lat, natomiast bez przerwy od 2010 r. i nie stara się w żaden sposób jej zmienić. Jak wyjaśniono pomoc społeczna nie jest w stanie zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób korzystających z pomocy, a wnioskowana pomoc mogła zostać zakupiona ze środków z zasiłki okresowego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. A. podnosząc zarzut błędnego ustalenia, że otrzymany zasiłek okresowy wystarcza na zakup środków czystości oraz higieny osobistej oraz naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego. Decyzją z dnia 28 lipca 2017 r. Kolegium, powołując się m.in. na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podtrzymując stanowisko organu I instancji. W skardze na powyższą decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. A. podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup środków czystości i higieny osobistej. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Pomoc społeczna jest też instytucją polityki społecznej Państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Mając powyższe na względzie wskazać należy, że materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej. W myśl art. 39 ust.1 i 2 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może być przyznany na pokrycie części, całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, kosztów pogrzebu. Tym samym, rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy, organ musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 u.p.s., a więc koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jak wyżej wskazano, pomoc społeczna stanowi instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Stąd też warunkiem korzystania z pomocy społecznej jest w pierwszej kolejności ustalenie, że jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej a następnie stwierdzenie, że udzielenie pomocy jest konieczne z uwagi na fakt, iż osoba wnioskująca nie może własnymi zasobami i możliwościami przezwyciężyć trudnej sytuacji, w jakiej się znalazła. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna (zasada subsydiarności). Ustawodawca nie definiuje z oczywistych względów pojęcia "trudnych sytuacji życiowych", podaje jedynie najczęstsze powody ich powstawania (art. 7 u.p.s.). Tym samym ocena zaistnienia tej przesłanki należy do organów pomocy społecznej, które przy załatwianiu sprawy powinny w myśl art. 100 ust. 1 u.p.s. kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Jak wynika z powołanych powyżej przepisów, wysokość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę. Innymi słowy, organ przyznający zasiłek nie jest zobowiązany do spełnienia żądań strony, pozostawiając kwestię możliwości jego przyznania oraz jego wysokości swobodnemu uznaniu organu administracji publicznej. Pamiętać jednak należy, że organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swoich uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Co więcej, podjęte przez niego ustalenia muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia (decyzji administracyjnej). Fakultatywność i uznanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego nie oznacza bowiem pełnej dowolności i nie może prowadzić do rozstrzygnięć arbitralnych, wymykających się weryfikacji. Dokonywana przez sąd kontrola decyzji uznaniowej ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydawaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 K.p.a., jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości finansowych organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i zasobu środków pieniężnych. Stan faktyczny, jak i przedstawienie stanowiska organów powinny zatem odpowiadać wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 7 K.p.a. – w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei w świetle art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, by na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). Zważając na cele instytucji pomocy społecznej i uwzględniając, że środki, którymi organ dysponuje są ograniczone i służą najniezbędniejszym potrzebom osób ubogich, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie decyzja o odmowie przyznania pomocy społecznej na zakup środków czystości i higieny osobistej była przedwczesna. Ustalony stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości – skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zajmuje jeden pokój z dostępem do kuchni i łazienki w mieszkaniu matki, która prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Skarżący nie posiada własnego źródła dochodu, utrzymuje się z zasiłku okresowego w kwocie [...]zł na miesiąc oraz jest stałym beneficjentem pomocy społecznej. Równocześnie nie budzi wątpliwości Sądu, że konieczność zapewnienia środków czystości oraz higieny stanowi niezbędną potrzebę bytową, której zaspokojenie realizuje cele pomocy społecznej. Zdaniem Sądu analiza akt sprawy nie pozwala na przyjęcie, jak czynią to organy, że skarżący może samodzielnie zrealizować swoje potrzeby w powyższym zakresie. W szczególności nie dokonano oceny istnienia rzeczywistych potrzeb skarżącego oraz możliwości ich samodzielnego pokrycia. Sąd zwraca uwagę, że skarżący dysponuje nieznaczną kwotą pieniężną, co powoduje, że dla odmowy przyznania wnioskowanego świadczenie niezbędne było wyjaśnienie, czy skarżący rzeczywiście może zaspokoić swoje potrzeby we wnioskowanym zakresie. Zabrakło również oceny, czy w realiach przedmiotowej sprawy zasadne byłoby chociaż częściowe pokrycie potrzeb skarżącego, a więc w wysokości innej niż wnioskowana. Sąd wskazuje, że analiza zaskarżonych decyzji pozwala przyjąć pewien automatyzm w działaniach z zakresu pomocy społecznej związanych ze skarżącym. O ile w niektórych przypadkach może być to zrozumiałe, z uwago na fakt, że skarżący jest stałym klientem pomocy społecznej, o tyle w niektórych sytuacjach – takich jak w niniejszej sprawie, gdzie przedmiotem rozstrzygania jest niewątpliwie podstawowa potrzeba życiowa – konieczne jest dochowanie szczególnej staranności w zakresie rozpoznawania wniosków skarżącego oraz ustalenia, czy udzielenie pomocy jest istotnie niezbędne. Sąd uzupełniająco sygnalizuje w tym miejscu, że niejednokrotnie już wskazywano, że bezrefleksyjnie działania organu nie mogą zostać uznane za prawidłowe. Przykładowo, w wyroku z dnia 28 września 2017 r., II SA/Po 394/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję B. L. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr MOPS [...]/16, które dotyczyły innej potrzeby (pomoc celowa na leki) podobnie na tym samym terminie rozprawy w sprawie o sygn. akt II SA/Po 646/17 Sąd uchylił decyzje odmawiającą przyznania zasiłku celowego na zakup żywności. W orzeczeniach powyższych zwracano szczególną uwagę na gradację potrzeb o zaspokojenie których wnosi skarżący. W niniejszej sprawie – dotyczącej sfinansowania zakupów środków czystości i higieny osobistej – rozważania zatem wymagało rozważania powyższe również pozostają aktualne. Sąd pragnie podkreślić, że powyższa ocena odnosi się wyłącznie do niniejszej sprawy ściśle związanej z wnioskowanym celem została przy uwzględnieniu okoliczności otrzymywania przez skarżącego regularnego finansowania potrzeb w miesiącach poprzedzających i następujących po złożeniu wniosku. Mając na uwadze powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 135 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.