II SA/Po 936/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2021 r., nr [...]

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania J. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia [...] września 2021 r., [...] w sprawie odmowy przyznania odwołującemu się świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem W. K.. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2021 r. J. K. wystąpił o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem W. K.. Do wniosku zostało dołączone między innymi orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] marca 2018 r., [...], w którym W. K. został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności na stałe. W orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 46. roku życia. Ponadto dołączono postanowienie Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] maja 2016 r., [...], w którym orzeczono separację małżeństwa W. K. i I. K., oraz oświadczenie J. K. z dnia [...] sierpnia 2021 r., w którym wskazał on, że jest jedyną osobą, jaka może sprawować opiekę nad niepełnosprawnym ojcem. W. K. nie posiada więcej dzieci, a jego rodzice nie żyją. J. K. oświadczył również, że ukończył studia, ale nie może podjąć pracy ze względu na opiekę nad ojcem. W dodatkowym oświadczeniu datowanym na [...] sierpnia 2021 r. J. K. wyjaśnił, że do [...] marca 2020 r. opiekę nad W. K. sprawował jego ojciec, T. K.. Po śmierci T. K. opiekę przejął J. K.. I. K. – pozostająca w separacji żona W. K. – pomaga w ograniczonym zakresie, gdyż jest osobą schorowaną (leczy się na depresję i choroby serca), pracującą, a dodatkowo opiekuje się swoją matką, która jest osobą leżącą. Decyzją z dnia [...] września 2021 r., [...] Prezydent odmówił przyznania J. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem W. K.. Podkreślił, że zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W orzeczeniu o zaliczeniu W. K. do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 46. roku życia. Ponadto zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ zaznaczył, że W. K. pozostaje w związku małżeńskim z I. K., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Postanowienie orzekające o separacji małżeństwa W. K. i I. K. nie zmienia tego stanu prawnego, to jest dalszego trwania małżeństwa, a nadto zgodnie z art. 614 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1359, dalej "K.r.o."), jeżeli wymagają tego względy słuszności, małżonkowie pozostający w separacji obowiązani są do wzajemnej pomocy. Organ uznał powyższe okoliczności za wypełniające przesłanki odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Pismem z dnia [...] września 2021 r. J. K. odwołał się od powyższej decyzji. Wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwszej kolejności zobowiązaną do opieki nad osobą niepełnosprawną jest osoba spokrewniona w pierwszym stopniu, czyli zstępny, a nie żona. Jednocześnie wyjaśnił, że u rodziców nastąpił całkowity zanik więzi małżeńskich od [...] maja 1995 r., czyli od momentu kiedy W. K. rozstał się z I. K.. Formalna separacja, którą orzeczono [...] maja 2016 r., jedynie potwierdziła ten stan (dodano, że "względy finansowe zadecydowały o tej formie"). Ponownie podkreślono, że I. K. nie sprawuje opieki nad niepełnosprawnym mężem, gdyż pracuje, a także sprawuje opiekę nad swoją mamą, która jest osobą leżącą. W odniesieniu do przesłanki odmownej określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. J. K. wskazał, na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, przepis ten został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Wskazało, że organ pierwszej instancji błędnie zastosował art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie uwzględniając faktu, iż wskutek wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, został wyeliminowany z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że pomimo to zaistniała przesłanka odmowna określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Kolegium małżonek pozostający w separacji nie może być traktowany tak jak osoba rozwiedziona, gdyż po orzeczeniu separacji małżeństwo nadal trwa. Również fakt separacji małżonków nie zwalnia ich z obowiązku wzajemnej pomocy (art. 614 § 3 K.r.o.). Kolegium zaznaczyło, że obowiązek alimentacyjny małżonka w stosunku do współmałżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych osób określonych w K.r.o. Jednocześnie podkreślono, że wskazane okoliczności – takie jak aktywność zawodowa czy opieka nad schorowaną matką – nie stanowią przeszkód uniemożliwiających I. K. wypełnienie ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego. Mając powyższe na uwadze, utrzymano decyzję Prezydenta w mocy. W skardze z dnia [...] listopada 2021 r. J. K. wniósł o uchylenie i zmianę powyższej decyzji oraz przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ojcem W. K. (k. 2–6 akt sądowych). W obszernym uzasadnieniu powołał się między innymi na art. 614 § 1 K.r.o., zgodnie z którym orzeczenie separacji ma skutki takie jak rozwiązanie małżeństwa przez rozwód, chyba że ustawa stanowi inaczej. J. K. ponownie wyjaśnił, że ojciec opuścił rodzinę w 1995 r. i od tego czasu powstała separacja fizyczna pomiędzy jego rodzicami. Przez 36 lat W. K. nie prowadził wspólnego gospodarstwa z I. K., nie utrzymywał kontaktu z rodziną, ustały więzi uczuciowe, fizyczne i gospodarcze między małżonkami. Dodatkowo, I. K. pozostaje w innym związku, co w znaczny sposób utrudnia podjęcie opieki nad W. K.. Skarżący podkreślił, że obecnie ze względu na odmowę przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego żyją z ojcem na granicy ubóstwa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko (k. 12 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy J. K. spełnia przesłanki do skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem w sytuacji, gdy pozostaje on w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W pierwszej kolejności Sąd pragnie podkreślić, że w toku postępowania Kolegium badając negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia określoną w art. art. 17 ust. 1b u.ś.r. – powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 – prawidłowo stwierdziło, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez znaczenia pozostaje data powstania niepełnosprawności. Z dniem [...] października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis uznany za niezgodny z ustawą zasadniczą nie może stanowić podstawy wydania decyzji odmownej. W niniejszej sprawie, co zostało zaznaczone na wstępie, najistotniejsza jest wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., który Kolegium ostatecznie uczyło podstawą wydania decyzji odmownej. Kolegium wskazało, że przeszkodą niepozwalającą na przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okolicznością niesporną jest to, że J. K. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem W. K., a także jest jedną z osób, na których zgodnie z przepisami K.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny względem wymagającego opieki ojca. Poza sporem pozostaje również fakt, że W. K. pozostaje w związku małżeńskim z matką skarżącego, I. K., która nie posiada orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika jednak, że postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] maja 2016 r., I Ns [...], orzeczono separację małżeństwa W. K. i I. K.. Należy szczególnie podkreślić, że zgodnie z art. 614 § 1 K.r.o. orzeczenie separacji ma skutki takie jak rozwiązanie małżeństwa przez rozwód, chyba że ustawa stanowi inaczej. W przywołanym przepisie chodzi o "skutki" wywoływane zarówno w sferze niemajątkowej, jak i majątkowej, na gruncie nie tylko prawa rodzinnego, ale generalnie – w całym obszarze prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2007 r., II GSK [...], orzeczenia.nsa.gov.pl). W ten sposób ustawodawca pod względem prawnym zrównuje obie instytucje, zastrzegając jednocześnie ewentualność istnienia w prawie ściśle określnych wyjątków. Jeden z tych wyjątków wynika z art. 614 § 3 K.r.o., który dotyczy zakresu obowiązków niemajątkowych małżonków. Otóż jeżeli wymagają tego względy słuszności, małżonkowie pozostający w separacji obowiązani są do wzajemnej pomocy. Innymi słowy, ustawodawca spośród wyliczonych w art. 23 K.r.o. niemajątkowych praw i obowiązków małżonków pozostawił w przypadku małżonków pozostających w separacji wyłącznie obowiązek wzajemnej pomocy, dodatkowo uzależniając go od istnienia uzasadnionych względami słuszności sytuacji. Obowiązek ten obwarowany jest jedynie tak zwaną sankcją pośrednią. Polega ona na tym, że prawo nie przewiduje możliwości zastosowania środków przymusu w celu wyegzekwowania tej powinności, a jej niewypełnienie może jedynie skutkować negatywnymi następstwami w wypadku, gdy zaistnieje potrzeba zastosowania innych regulacji, które uzależniają określone skutki prawne od oceny postawy małżonków względem siebie. Brak tego elementu "przymusowości" w odniesieniu do obowiązku sprawowania opieki nad współmałżonkiem w przypadku separacji prowadzi do wniosku, że w rzeczywistości nie musi on być wykonywany. W ślad za tym osoba wymagająca szczególnej opieki ze względu na swoją niepełnosprawność może być jej faktycznie pozbawiona ze względu na zachowanie współmałżonka, z którym jest w separacji, jak również ze strony osoby spełniającej wymogi wynikające z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W art. 614 § 3 K.r.o. nie ustanowiono obowiązku alimentacyjnego sensu stricte, lecz określono sytuację, w której jedna strona ma nieść pomoc drugiej. Dokonane w jej ramach czynności nie mogą być jednocześnie oceniane jako wolicjonalne uzewnętrznienie dobrowolnej alimentacji. Już chociażby z tego względu rozróżnić należy szersze pojęcie obowiązku wzajemnego wspierania się członków rodziny od ścisłych jego form, skonkretyzowanych w poszczególnych przepisach o prawach i obowiązkach małżonków przed i po orzeczonej separacji (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 maja 2021 r., II SA/Rz 144/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze względu na powyższe nie można stwierdzić, że małżonków w separacji łączą więzy wzajemnego wsparcia czy wspólnego zaspokajania różnorodnych potrzeb jak w przypadku małżeństwa bez orzeczonej separacji. Należy zgodzić się, że choroba i niepełnosprawność małżonka pozostającego w separacji powinna zostać uznana za okoliczność objętą względami słuszności, o których mowa w art. 614 § 3 K.r.o. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 września 2010 r., II SA/Bd 797/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże, z uwagi na wyłożony charakter obowiązku niesienia pomocy, należy postawić pytanie czy z tego obowiązku małżonek w praktyce się wywiązuje. Orzeczenie o separacji zgodnie z art. 611 § 1 K.r.o. warunkowane jest zupełnym rozkładem pożycia. Zatem separacja, podobnie jak rozwód, znosi wiążące się ze stosunkiem małżeństwa domniemanie istnienia pomiędzy małżonkami takich relacji natury emocjonalnej i fizycznej, które warunkują wykonywanie wobec siebie faktycznej opieki. Tymczasem istota negatywnej przesłanki świadczeniowej wyrażona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. opiera się na założeniu bieżącego, a przede wszystkim nieprzymuszonego, wykonywania przez małżonków czynności opiekuńczych. Jeżeli przyczyną orzeczenia separacji jest zupełny rozkład pożycia, to podobnie jak w przypadku zniesienia małżeństwa przez rozwód, nie sposób domniemywać, że sprawny małżonek będzie wyrażać gotowość podejmowania wymaganych w tych okolicznościach czynności opiekuńczych. To samo tyczy się dostarczania środków utrzymania, z których można byłoby pokryć koszty takiej opieki. Innymi słowy, separacja znosi przypisywane małżeństwu gwarancje wykazywania przez małżonków wzajemnej troski o siebie, a te są z kolei podstawą sformułowania negatywnej przesłanki świadczeniowej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Separacja pomiędzy W. K. a I. K. została formalnie orzeczona w 2016 r., jednak z treści odwołania i skargi wprost wynika, że stan całkowitego zaniku więzi rodzinnych pomiędzy małżonkami nastąpił znacznie wcześniej. Skarżący wskazał, że W. K. opuścił rodzinę w 1995 r. i od tego czasu powstała separacja fizyczna pomiędzy jego rodzicami. Z akt sprawy wynika również, że niepełnosprawny ojciec skarżącego nie otrzymuje od żony jakiejkolwiek pomocy. Stan ten jest związany z faktem, że I. K. jest osobą schorowaną, a jednocześnie pracującą i opiekującą się swoją leżącą matką. Nie bez znaczenia w tym kontekście jest także fakt, że matka skarżącego pozostaje w innym związku. Jedyną osobą, która opiekuje się niepełnosprawnym W. K. jest jego syn. Orzeczenie o separacji oparte na stwierdzonym rozkładzie pożycia świadczy o tym, że pomiędzy małżonkami od dawna nie istnieje relacja gwarantującą nieprzymuszoną opiekę i troskę. W takiej sytuacji, zdeterminowanej separacją małżonków, konieczne było wyjaśnienie gotowości wykonywania czynności opiekuńczych przez małżonkę niepełnosprawnego ojca skarżącego. Stwierdzony przez sąd powszechny rozkład pożycia pomiędzy małżonkami należy zdaniem Sądu do obiektywnych przyczyn świadczących o istnieniu realnej przeszkody w sprawowaniu opieki. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego synowi niepełnosprawnego, który wykonuje czynności opiekuńcze, byłaby możliwa o ile I. K. wykazywałaby gotowość wykonywania swych obowiązków. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tej przyczyny, że nie doszło do orzeczenia rozwodu albo z uwagi na możliwość wyegzekwowania obowiązku alimentacji na drodze sądowej, narusza istotę tego rodzaju świadczenia poprzez stworzenie nieuzasadnionej bariery w uzyskaniu od Państwa środków utrzymania przez opiekuna niepełnosprawnego, który w tym celu zrezygnował lub nie podejmuje zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, aby na co dzień i stale opiekować się bliskim członkiem swej rodziny. Brak możliwości niezwłocznego wyegzekwowania prawnych obowiązków osób w separacji niezainteresowanych bytem swego współmałżonka, mogłaby doprowadzić do stanu w którym niepełnosprawny wymagający opieki, tej opieki zostanie faktycznie pozbawiony. W ponownym postępowaniu należy ustalić czy z uwagi na zupełny rozkład pożycia małżonków, I. K. wykonuje obowiązki alimentacyjne i opiekuńcze wobec W. K.. Dodatkowo należy uwzględnić, że przesłanką separacji jest zupełny rozkład pożycia małżeńskiego (art. 611 § 1 K.r.o.), słusznościowy charakter obowiązków wynikających z art. 614 § 3 K.r.o. oraz wąski zakres obowiązku alimentacyjnego z art. 614 § 4 K.r.o. Prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie powinna uwzględniać w pojęciu "małżonka" małżonka legitymującego się prawomocnym orzeczeniem o separacji, za wyjątkiem sytuacji, w której separowany małżonek (nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), mimo separacji wykonywałby w wystarczającym zakresie swe obowiązki alimentacyjne, czy opiekuńcze wobec swego niepełnosprawnego współmałżonka. W tym stanie rzeczy, z powodów opisanych wyżej, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329). Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 1 verte akt sądowych).