II SA/Po 933/22

Dnia 21 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. L. na postanowienie Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] z dnia 10 listopada 2022 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga R. L. (zwanego dalej "stroną" lub "skarżącym") na postanowienie nr [...] Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] Państwowego Gospodarstwa Leśnego [...] (zwanego dalej "Nadleśniczym" lub "organem") z dnia 10 listopada 2022 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od protokołu ostatecznego szacowania szkody za zniszczone plony. Postanowienie Nadleśniczego zapadło w oparciu o przedstawiony poniżej stan faktyczny i prawny. W związku z zaistniałą na działkach [...] w miejscowości W. szkodą spowodowaną przez dziki, strona zwróciła się do koła łowieckiego nr [...] "L." S. , w celu zgłoszenia szkody. W dniu 18 września 2022 r. przedstawiciele koła łowieckiego przeprowadzili szacowanie ostateczne, ale strona nie zgodziła się z wyliczoną kwotą odszkodowania. Pismem z dnia 19 października 2022 r. strona złożyła odwołanie na czynności koła łowieckiego dotyczące strat wywołanych przez dziki na jej działkach. W treści odwołania da się odczytać niezadowolenie z protokołu szacowania ostatecznego, dotyczącego szkód na działkach [...] w W. . Jak stwierdziła strona, protokół w żaden sposób nie odzwierciedla stanu rzeczywistego i jest naznaczony licznymi błędami. Postanowieniem nr [...] z dnia 10 listopada 2022 r., znak: [...] Nadleśniczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Nadleśniczy przedstawił cały stan faktyczny. Stwierdził bowiem, że w myśl art. 46d ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1173, zwanej dalej "p.ł."), termin na wniesienie odwołania od protokołu ostatecznego szacowania wynosi siedem dni. Odwołanie wnosi się począwszy od dnia podpisania protokołu. Protokół podpisano w dniu 18 września 2022 r., a odwołanie wniesiono za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 19 października 2022 r. Strona złożyła następnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jednakże Nadleśniczy odmówił przywrócenia terminu. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zakwestionował postanowienie Nadleśniczego. Skarżący podniósł zarzut naruszenia: 1) art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") w związku z art. 46d ust. 1 p.ł. poprzez błędną wykładnię i nieuprawnione przyjęcie, że odwołanie zostało wniesione po terminie, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że zostało ono wniesione w terminie siedmiu dni od dnia podpisania przez skarżącego protokołu oszacowania ostatecznego (co miało miejsce w dniu 15 października 2022 r.); 2) art. 46c ust. 1 pkt 8 p.ł. poprzez błędne przyjęcie, iż powodem braku określenia w protokole szacowania ostatecznego wysokości odszkodowania była odmowa przez poszkodowanego podania wydajności plonu po zbiorze podczas gdy z zapisów protokołu szacowania wynika jedynie, że poszkodowany odmówił podania wydajności ze względów formalnych , przy jednoczesnym oświadczeniu poszkodowanego, iż wydajność, zgodnie z obowiązującą metodą szacowania szkód kukurydzy w ziarnie powinni określić przedstawiciele koła łowieckiego, tzn. pobrać próbki podczas szacowania z reprezentacyjnych obszarów zniszczeń i mając wielkości rozsadów powinni obliczyć plon czyli wydajność (jeśli wszystko zostało zniszczone należy wziąć średnią z danego regionu); 3) art. 46c ust. 5 pkt 2, 4 i 5 oraz art. 46c ust. 6 p.ł. poprzez: a) błędną wykładnię i nieuprawnione przyjęcie, iż data sporządzenia protokołu szacowania ostatecznego przypadała na dzień 18.09.2022 r. podczas gdy ww. protokół sporządzony został w dniu 15 października 2022 r., zaś w dniu 18 września 2022 r. odbyło się jedynie spotkanie na gruncie celem szacowania strat z zaznaczeniem na mapie (w miejscu data i podpis poszkodowanego jest tylko podpis poszkodowanego, nie ma zaś wpisanej daty), b) nieprawidłowe ustalenie, że protokół szacowania ostatecznego jest prawidłowy i spełnia wymogi formalne podczas gdy nie został podpisany przez M. B., który został wymieniony w treści protokołu jako przedstawiciel poszkodowanego, protokół nie zawiera szkicu sytuacyjnego uszkodzonej uprawny (przynajmniej w odniesieniu do kopii przekazanej poszkodowanemu), nie zawiera on także adnotacji dotyczącej okoliczności wniesienia zastrzeżeń do protokołu przy jednoczesnej nieczytelności poczynionych zapisów; 4) art. 68 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i oparcie postanowienia na protokole czynności, który nie został podpisany przez wszystkich uczestników i nie zawiera omówienia odmowy lub braku podpisu osoby biorącej udział w szacowaniu ostatecznym (M. B.), podczas gdy zgodnie z ww. przepisem sporządzonemu w ten sposób protokołowi powinno się odmówić mocy dowodowej; 5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez ich niezastosowanie i brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez przyjęcie, że protokół został sporządzony w dniu 18 września 2022 r., podczas gdy w miejscu przeznaczonym na wpisanie daty sporządzenia protokołu i podpisów biorących udział w czynności brakuje wpisania daty, a nadto przez przyjęcie, że podpisu osoby biorącej udział w szacowaniu ostatecznym ani też omówienia braku podpisu lub odmowy jego złożenia; 6) art. 7a § 1 i art. 8a § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji rozstrzygnięcie wątpliwości o charakterze zarówno interpretacyjnych jak i faktycznych na niekorzyść strony, podczas gdy ww. przepisy nakazują, jako dyrektywę kierunkową wykładni, przyjąć obowiązek interpretacji normy prawnej będącej podstawą rozstrzygnięcia na korzyść strony, a w zakresie nie dających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego – rozstrzygnąć na korzyść strony. Na podstawie powyższych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie odwołania do ponownego rozpoznania przez Nadleśniczego, przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci oświadczenia M. B. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący zrelacjonował stan faktyczny. Stwierdził, że protokół jest pozbawiony elementów pozwalających na ustalenie, kiedy miało miejsce szacowanie ostateczne, ponieważ oznaczenie dnia tegoż szacowania widnieje tylko na pierwszej stronie. W treści protokołu nie wymieniono M. B., który także brał udział w oględzinach, co potwierdza sam M. B. w pisemnym oświadczeniu. Skarżący podniósł także, że po podpisaniu protokołu szacowania szkód, nie został poinformowany o sposobie wniesienia odwołania. Za orzecznictwem sądowym podniesiono, że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji w zakresie niepowiadomienia jej o sposobie wniesienia odwołania. Co prawda z przepisów p.ł. nie wynika obowiązek poinformowania o sposobie wniesienia odwołania, ale do przepisów tych stosuje się przepisy k.p.a., a tam mowa jest między innymi o zasadzie informowania stron postępowania. Ponadto wynika to ze standardów dobrej administracji. Zatem, jeżeli strona nie została pouczona o sposobie i zasadach wniesienia odwołania, taki środek odwoławczy należy poddać merytorycznej ocenie, nawet jeśli został złożony po terminie. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest więc zbędny, zdaniem orzecznictwa. W odpowiedzi na skargę Nadleśniczy wniósł o jej oddalenie w całości. Organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Nadleśniczy podniósł, że przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio do p.ł. w kwestiach nieuregulowanych. W przepisie art. 46c ust. 5 p.ł. wskazano, jakie elementy musi mieć protokół ostatecznego oszacowania. Wśród tych elementów brakuje pouczenia o prawie do wniesienia odwołania. Dlatego też argumentacja skarżącego o niepouczeniu go o sposobie wniesienia odwołania jest chybiona, zdaniem Nadleśniczego. Ponadto w protokole szacowania ostatecznego wspomniano o spotkaniu w dniu 15 października 2022 r., ale taki protokół w ogóle nie został sporządzony. Zatem jedynym protokołem jest ten z dnia 18 września 2022 r. Jeśli chodzi o M. B. – nie był on stroną postępowania, a więc jego podpis był zbędny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych względów, niż podniesiono w jej treści. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie." Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy postanowienia kończącego sprawę, ponieważ w zaskarżonym postanowieniu stwierdzono niedopuszczalność odwołania z uwagi na uchybienie terminowi do jego złożenia (art. 134 k.p.a.). Z tych względów zarządzeniem z dnia 29 marca 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 21 kwietnia 2023 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Przedmiotem skargi jest postanowienie Nadleśniczego, w którym stwierdzono uchybienie terminu przez skarżącego do wniesienia odwołania. W wyniku rozpoznania skargi Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 18 września 2022 r. odbyło się ostateczne oszacowanie szkód, jakie wyrządziła zwierzyna na polach należących do skarżącego. Tego samego dnia sporządzono protokół z tegoż oszacowania. Dopiero w dniu 19 października 2022 r. skarżący złożył odwołanie. Jak wynika z art. 46d ust. 1 p.ł. odwołanie od protokołu wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia podpisania protokołu. Skoro więc protokół został podpisany w dniu 18 września 2022 r., to siedmiodniowy termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 26 września 2022 r. (25 września 2022 r. to była niedziela). Skarżący złożył odwołanie po upływie tego terminu, jednakże należy zaznaczyć dwie okoliczności, jakie miały istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Pierwsza rzecz to fakt, który został podniesiony przez Nadleśniczego, że przepisy p.ł. nie stanowią obowiązku pouczenia strony o prawie do wniesienia odwołania. Istotnie tak właśnie jest. Zauważyć trzeba jednak, że w zakresie nieuregulowanym w p.ł., zastosowanie mają przepisy k.p.a. – art. 49a ust. 1 p.ł. Jedną z podstawowych zasad w k.p.a. jest obowiązek informowania strony o stanie sprawy. Prawo to należy wykładać szeroko, co stanowi wyraz tego, że istnieje nierówność stron procesowego stosunku administracyjnoprawnego. Tym samym, w myśl zasady z art. 9 k.p.a., zasada ignorantia iuris nocet nie znajduje zastosowania, a rolą organu administracji publicznej jest informowanie strony o wszystkich okolicznościach, aby strona nie poniosła negatywnych konsekwencji z uwagi na nieznajomość prawa. Obowiązek informowania strony obejmuje także pouczenie o prawie do wniesienia odwołania. Rolą organu administracji publicznej, w tym przypadku komisji, która dokonała oszacowania, było poinformowanie skarżącego o prawie do wniesienia odwołania od protokołu oszacowania ostatecznego. Sąd, po zapoznaniu się z aktami sprawy, a szczególnie z treścią protokołu (k. [...] akt administracyjnych), nie dostrzegł żadnej informacji o prawie do wniesienia odwołania. W orzecznictwie podnosi się, że termin do wniesienia odwołania powinien być liczony od momentu powiadomienia strony o tymże prawie. "Istotne jest dopełnienie przez organ wszelkich zasad postępowania zmierzających do zapewnienia stronie przysługujących jej praw, w tym prawidłowego pouczenia o przysługującym odwołaniu, terminie i trybie jego wniesienia. Dla celów dowodowych organ powinien dysponować potwierdzeniem o udzieleniu poszkodowanemu takiego pouczenia." (wyrok NSA z dnia 11 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 885/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] dostępnej na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada informowania jest ściśle skorelowana z inną zasadą, która expressis verbis nie została wyrażona w żadnej regulacji normatywnej, ani nawet w Konstytucji RP, ale wywodzi się ją z zasady demokratycznego państwa prawnego. Jest nią zasada dobrej administracji (zob. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 maja 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 1515/19, dostępny w CBOSA). Służebna rola administracji publicznej, która przyczynia się do ustawicznego urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP wymaga, aby działania administracji czyniły zadość zapewnieniu stronom postępowania możliwość skorzystania z przysługujących im uprawnień. Nadleśniczy nie dostrzegł tego, że skarżący nie został pouczony o prawie do wniesienia odwołania i postanowił o stwierdzeniu uchybienia terminu. Druga, istotna okoliczność, która przesądziła o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia to fakt niezastosowania przez Nadleśniczego przepisu art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą o COVID-19"). Powołany przepis stanowi: "W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów, których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu". Konsekwencją braku pouczenia skarżącego było uchybienie przez niego terminu do wniesienia odwołania. Następnie Nadleśniczy, wobec tego faktu, a także przyjmując odwołanie skarżącego, powinien uczynić zadość przepisowi art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy o COVID-19 i powiadomić skarżącego o uchybieniu terminu. Tego wszystkiego zabrakło. Sądowi jest wiadome na podstawie akt sprawy, że skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ale wniosek ten został złożony "w oderwaniu" od obowiązku z art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy o COVID-19. Należy przede wszystkim podkreślić, że w tym trybie skarżący miałby dłuższy czas na złożenie wniosku – 30 dni, a nie 7 dni, jak według k.p.a. Fakt wydania w tej sprawie postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu według przepisów k.p.a. nie stoi na przeszkodzie, aby ponownie wnioskować o przywrócenie terminu, po uprzednim wezwaniu w trybie wskazanym w art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy o COVID-19. Nadleśniczy powinien w tej sytuacji mieć na względzie to, że po pierwsze powinien powiadomić skarżącego o uchybieniu terminu, a w razie złożenia wniosku w trybie z art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy o COVID-19, również i to, że jego dotychczasowe postępowanie powinno być przedmiotem głębokiej refleksji nad prawidłowością zapewnienia skarżącemu ochrony prawnej w postaci prawa do wniesienia odwołania. Warto przytoczyć pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: "Termin siedmiodniowy na złożenie odwołania winien być liczony dopiero od poinformowania poszkodowanego o prawie wyniesienia odwołania do nadleśniczego." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1691/19, dostępny w CBOSA). Nadleśniczy powinien mieć to na względzie, kiedy będzie ponownie rozpoznawać niniejszą sprawę. Pozbawienie skarżącego możliwości ochrony jego prawa do wniesienia odwołania, musi zostać negatywnie ocenione. Wymagają tego standardy prawa do dobrej administracji, zasady informowania z art. 9 k.p.a. i przede wszystkim, zasady sprawiedliwości społecznej. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi. Nadleśniczy pozbawił skarżącego możliwości ochrony jego prawa i stwierdził w drodze postanowienia uchybienie terminu. Następcze złożenie wniosku o przywrócenie terminu jest nieistotne dla wyniku niniejszej sprawy. Organ musi mieć bowiem na względzie, że nie tylko on popełnił błąd, ale także, a może przede wszystkim osoby sporządzające protokół ostatecznego oszacowania strat, ponieważ nie powiadomiły skarżącego o terminie, ani sposobie wniesienia odwołania. W związku z tym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. 535). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości 100 zł, co stanowi równowartość wpisu stałego od skargi (pkt II sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Nadleśniczy powiadomi skarżącego o prawie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jeżeli skarżący rzeczywiście złoży ten wniosek, Nadleśniczy będzie miał na względzie zaniechania, jakich dopuściły się osoby sporządzające protokół ostatecznego oszacowania strat i jak te zaniechania wpłynęły na prawo skarżącego do wniesienia odwołania.