II SA/Po 926/22

Dnia 22 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2023 roku sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 września 2022 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę. .

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 28 września 2022 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania R. K. (dalej: "strona") od decyzji Burmistrza Gminy [...] (dalej: "Burmistrz") z 28 czerwca 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłki stałego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie wydano w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z 28 kwietnia 2022 r. strona zwróciła się o udzielenie pomocy w formie przyznania zaległego zasiłki stałego za okres od 2019 r. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego wynika, że strona została uznana za osobę niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym za okres od 1 maja 2019 r. do 31 maja 2021 r. wyrokiem Sądu Rejonowego P. w P., Wydział V Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 23 lutego 2021 r., zmieniającym Orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie W. z 21 sierpnia 2019 r. oraz poprzedzające je orzeczenie Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Wojewódzkie W.. Następnie kolejnym orzeczeniem z 23 maja 2022 r. Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. zaliczył stronę do stopnia niepełnosprawności lekkiego na okres do 31 maja 2026 r., przy wskazaniu, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 23 maja 2022 r. Burmistrz – z upoważnienia którego działał Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w K. – na podstawie art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a.") i art. 7 pkt 5, art. 17 ust. 1 pkt 19, art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 102 ust. 1, art. 106 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej: "u.p.s."), odmówił stronie przyznania zasiłku stałego za okres od 1 stycznia 2019 r. do 1 kwietnia 2022 r. Kolegium, utrzymując w mocy decyzję wydaną w I instancji, wskazało, że zgodnie z art. 106 ust. 3 u.p.s. świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z dokumentacją. Nie ma podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 106 ust. 7-11 u.p.s., bowiem możliwość ich zastosowania inicjuje złożony wniosek o przyznanie zasiłki stałego. Natomiast wniosek o zaległy zasiłek stały strona złożyła dopiero 29 kwietnia 2022 r. W skardze skierowanej do tut. Sądu strona wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zarzuciła naruszenie: 1) art. 77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie przyczyn niezłożenia wniosku o zasiłek w terminie, 2) art. 37 u.p.s., przez jego niezastosowanie i nieprzyznanie prawa do zasiłki stałego pomimo spełnienia wszystkich przesłanek, 3) art. 106 ust. 3 u.p.s., przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że brak było podstaw do wypłaty zasiłku od 1 stycznia 2019 r. do 1 kwietnia 2022 r. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zasiłek stały powinien być przyznany od stycznia 2019 r., bowiem spełnił on przesłanki uzasadniające jego przyznanie. Organ nie wziął pod uwagę istotnych okoliczności. Wniosek o udzielenie pomocy dotyczy w znacznej części okresu przypadającego na czas trwania epidemii COVID-19 stanowiącej siłę wyższą. Sytuacja skarżącego w tym okresie była bardzo trudna. Obawa przed zarażeniem spowodowała odizolowanie i wycofanie z życia społecznego. Skarżący jest osobą przewlekle chorą, a epidemia stanowiła poważne zagrożenia dla jego życia. Zaskarżona decyzja w żadnym stopniu tego nie uwzględnia. Niemożność złożenia wniosku w okresie pandemicznym uzasadniona jest sytuacją panującą w kraju, obawą przed chorobą oraz utrudnieniami związanymi z funkcjonowaniem placówek w czasie epidemii COVID-19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśniając powyższe stanowisko wskazać należy, iż istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy zasiłek stały może być w aktualnym stanie prawnym przyznany za okres poprzedzający złożenie wniosku o jego przyznanie, a jeśli tak to jakie są warunki podjęcia takowego rozstrzygnięcia. Poszukując rozwiązania tak sformułowanego problemu prawnego należy, iż podstawę materialnoprawną decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku stałego stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1693dlej u.p.s.). Zgodnie z art. 106 ust. 3 u.p.s. świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, z zastrzeżeniem ust. 7-11. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Z dniem 1 stycznia 2017 r. weszły w życie przepisy nowelizujące art. 106 u.p.s. w zakresie ustalenia prawa do zasiłku stałego z uwagi na niezdolność do pracy. Nowelą z dnia 2 grudnia 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. Nr 2174) do art. 106 dodano ustępy 7-11, regulujące postępowanie w przypadku złożenia wniosku o zasiłek stały przez osobę nie legitymującą się w momencie złożenia tego wniosku stosownym orzeczeniem potwierdzającym całkowitą niezdolność do pracy. Zgodnie z art. 106 ust. 7 u.p.s. w przypadku złożenia przez osobę, która nie posiada orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy lub orzeczenia o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wniosku o przyznanie zasiłku stałego wraz z wymaganą dokumentacją oraz potwierdzeniem złożenia wniosku o przyznanie świadczenia uzależnionego od niezdolności do pracy albo wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wszczyna się postępowanie o ustalenie uprawnienia do zasiłku stałego, a następnie po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego: 1) w przypadku spełnienia warunków, o których mowa w art. 37 ust. 1 i 4, z wyłączeniem warunku całkowitej niezdolności do pracy - postępowanie zawiesza się do dnia dostarczenia orzeczenia; 2) w przypadku niespełnienia któregokolwiek z warunków, o których mowa w art. 37 ust. 1 lub 4, z wyłączeniem warunku całkowitej niezdolności do pracy - odmawia się przyznania zasiłku stałego. Natomiast art. 106 ust. 9 u.p.s. wskazuje, że jeżeli orzeczenie, o którym mowa w ust. 7, zostanie dostarczone w terminie 60 dni od dnia jego otrzymania, zawieszone postępowanie podejmuje się, a prawo do zasiłku stałego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o przyznanie zasiłku stałego wraz z potwierdzeniem. Wreszcie w myśl art. 106 ust. 10 powołanej ustawy, jeżeli orzeczenie, o którym mowa w ust. 7, zostanie dostarczone po upływie 60 dni od dnia jego otrzymania, zawieszone postępowanie podejmuje się, a prawo do zasiłku stałego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym dostarczono orzeczenie. Do ustalenia kwoty zasiłku stałego za miesiąc, w którym dostarczono orzeczenie, o którym mowa w ust. 7, nie stosuje się art. 37 ust. 6 w przypadku pobierania zasiłku okresowego w trakcie zawieszenia postępowania. W świetle przywołanych wyżej regulacji stwierdzić należy, iż art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r., który wszedł w życie na mocy ustawy z dnia z dnia 2 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2174) jednoznacznie statuuje zasadę, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, z zastrzeżeniem ust. 7-11. Ochronę praw osób, znajdujących się w szczególnej sytuacji procesowej w związku z toczącym się równolegle postępowaniem w przedmiocie orzeczenia o niepełnosprawności zapewniają natomiast art. 106 ust. 7 pkt 1 i ust. 9 u.p.s. Z regulacji tych wynika, że osoba, która spełnia niektóre warunki z art. 37 (ust. 1 i 4 ustawy) a nie posiada jeszcze orzeczenia o całkowitej niepełnosprawności do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ma możliwość złożenia wniosku o przyznanie świadczenia - zasiłku stałego, który może zostać przyznany od daty złożenia wniosku, o ile dostarczy orzeczenie o niepełnosprawności w terminie 60 dni od daty jego wydania. Ustawodawca w zakresie przyznawania zasiłku stałego i ochrony praw osób ubiegających się o taki zasiłek, które nie posiadają jeszcze orzeczenia o stopniu niepełnosprawności koniecznego dla jego uzyskania, przyjął zatem konstrukcję prawną odmienną, niż w przypadku w przypadku przyznawania świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności, gdzie zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615) jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W aktualnym stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2017 r. nie jest możliwe przyznanie zasiłku stałego z datą wsteczną, za okres poprzedzający złożenie wniosku o przyznanie takiego zasiłku, zaś strona, które dochodzi ustalenia odpowiedniego stopnia niepełnosprawności, winna złożyć wniosek o zasiłek stały mimo braku orzeczenia o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, co w przypadku spełnienia warunków o których mowa w art. 37 ust. 1 i 4, z wyłączeniem warunku całkowitej niezdolności do pracy, umożliwia jej uzyskanie zasiłku również za okres, w którym prowadzone jest postępowanie w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności, o ile postępowanie to zakończy się wydaniem orzeczenia o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jednakże nie wcześniej niż od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie zasiłku stałego. Inaczej rzecz ujmując przyznanie zasiłku stałego w żadnej sytuacji nie może objąć okresu przed złożeniem wniosku o przyznanie zasiłku stałego, niezależnie zarówno od tego kiedy złożony został wniosek inicjujący postępowanie w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności, jak i tego jaka data powstania określonego stopnia niepełnosprawności wskazana została w orzeczeniu o ustaleniu tegoż stopnia. Nie jest przy tym rzeczą sądu administracyjnego, dokonywanie oceny racjonalności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę w poszczególnych ustawach, a jedynie ocena prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa znajdujących zastosowanie w danej, konkretnej sprawie administracyjnej rozstrzyganej na podstawie określonych przepisów prawa materialnego. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że decyzje w przedmiocie zasiłku stałego mają charakter decyzji związanych, co oznacza, że sposób rozstrzygnięcia nie został pozostawiony uznaniu organu pomocy społecznej, ale wynika z przepisów prawa. Ustawodawca uregulował zarówno warunki przyznania zasiłku stałego, termin jego przyznania i wypłaty. Artykuł 106 ust. 7 u.p.s. jako wyjątek od zasady generalnej przyznawania i wypłaty świadczeń z pomocy społecznej interpretować należy ściśle i niedopuszczalnym jest dokonywanie rozszerzającej jego wykładni. Powyższe przesądza o tym, że nie jest możliwe przyznanie zasiłku stałego za okres przed złożeniem wniosku o przyznanie tegoż zasiłku, co do osób, które przed sądem powszechnym domagały się rozstrzygnięcia w przedmiocie stopnia niepełnosprawności i odpowiedni wniosek do organu pomocy społecznej złożyły dopiero po zakończeniu sprawy sądowej (por. wyroki NSA z 12 marca 2020 r., sygn. I OSK 2670/19 oraz z z 5 listopada 2021 r., sygn. I OSK 78/20 – oba dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych). Takie rozstrzygnięcie prowadziłoby bowiem do wyinterpretowania dodatkowej przesłanki przyznania zasiłku stałego z datą wsteczną, co nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Skoro zatem w sprawie nie ulega wątpliwości, że R. K. wniosek o przyznanie zaległego zasiłku stałego za okres kiedy to zgodnie z orzeczeniem sądu powszechnego z 23 lutego 2021 r., zaliczony został do osób niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym, złożył dopiero 29 kwietnia 2022 r., to brak było podstaw do przyznania mu zasiłku stałego za okres sprzed miesiąca złożenia wniosku o przyznanie tegoż zasiłku. Orzekające w sprawie organy nie naruszyły zatem wskazanych w skardze jako wzorce kontroli art. 37 i art. 106 ust. 3 u.p.s., albowiem fakt spełnienia od określonej daty wynikających z art. 37 u.p.s. przesłanek przyznania zasiłku stałego, nie przesądza jeszcze o konieczności przyznania tegoż zasiłku od tej daty, albowiem kwestie wypłacania i przyznawania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej reguluje także art. 106 ust. 3 tej samej ustawy, który wiąże powstanie ekspektatywy prawa do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej z datą złożenia wniosku o przyznanie tegoż zasiłku. Bez znaczenia pozostają podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności związane z przyczynami tak późnego złożenia wniosku o przyznanie zasiłku stałego, w tym powoływanie się na stan epidemii COVID-19. Zauważyć bowiem należy, iż ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020, poz. 374 ze zm.) nie przewiduje, odmiennie niż w przypadku przyznania dodatku mieszkaniowego (art. 15zzzib tej ustawy), możliwości przyznawania zasiłku stałego z datą wsteczną względem daty złożenia wniosku. Przepisów dających możliwość wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia orzekający w sprawie Sąd nie odnalazł także w innych aktach prawnych , jak tez nie wskazano ich w skardze. Powyższe przesądza o bezzasadności zgłoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 77§ 1 i art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., albowiem niewyjaśnione w ocenie strony okoliczności nie są okolicznościami istotnymi i mającymi jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Ciążący na organach obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz zebrania i oceny kompletnego materiału dowodowego nie oznacza bowiem konieczności przeprowadzania wszelkich dowodów, lecz jedynie tych dowodów, które dotyczą okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy istotnych. Stąd też na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.