II SA/Po 915/19

Dnia 10 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2020 roku sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 roku, Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Starosta [...], decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], wydaną po rozpoznaniu wniosku Burmistrza W.: 1. Orzekł o wywłaszczeniu poprzez pozbawienie prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ulicy [...], działka nr [...], obręb W., o powierzchni [...] m2, dla której Sąd Rejonowy w T. [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w C. prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...], stanowiącej własność D. Ś.. 2. Stwierdził, iż wywłaszczenie następuje na rzecz Gminy W. z przeznaczeniem pod drogę dojazdową, drogę wewnętrzną, stanowiącą dostęp do drogi publicznej, poprzez jej odłączenie z księgi wieczystej KW Nr [...] i założenie nowej księgi wieczystej z wpisem prawa własności na rzecz Gminy W. . 3. Określił, iż przejście własności opisanej w pkt. 1 i 2 nieruchomości na Gminę Miasta W. nastąpi z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Ostateczna decyzja o wywłaszczeniu stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli nieruchomość została wywłaszczona na rzecz tej jednostki. 4. Ustalił na rzecz D. Ś. odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości w wysokości - [...] zł. 5. Stwierdził, że zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu. Do wypłaty odszkodowania zobowiązany jest Burmistrz W.. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta W., na tereny komunikacji oznaczonej jako KD-D oraz KW i na ten cel publiczny jest niezbędna. Zgodnie z zaświadczeniem Burmistrza W. nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. przedmiotowa działka zlokalizowana jest w obrębie miasta W. i położona jest w częściach na obszarach o symbolach: KD-D - drogi dojazdowe, KW - drogi wewnętrzne, stanowiące dostęp do drogi publicznej. [...] - tereny istniejącej zabudowy usługowej. Gmina W. po pozyskaniu nieruchomości gruntowej nr [...] w W. w zasoby gminne zamierza zaliczyć działkę do kategorii dróg gminnych po zasięgnięciu opinii Zarządu Powiatu oraz podjęciu uchwały Rady Miejskiej w W., co stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami Gmina W. zamierza przystąpić do realizacji powyższego celu publicznego, na co niezbędne jest pozyskanie własności nieruchomości, która obecnie stanowi własność D. Ś.. Nie ma zaś możliwości zrealizowania celu publicznego bez pozyskania przez Gminę własności nieruchomości. Dalej wyjaśniono, iż negocjacje prowadzone pomiędzy Burmistrzem W., a właścicielem nieruchomości nie doprowadziły do zawarcia umowy sprzedaży. Starosta wyjaśnił nadto, iż w celu określenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie w/w nieruchomości, na zlecenie Starosty [...], został sporządzony w dniu [...] lipca 2018 r. operat szacunkowy, w którym wartość rynkowa prawa własności nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem działki [...] została określona na kwotę - [...],- złotych. Wartość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustalona została na podstawie jej wartości rynkowej, w wysokości wynikającej z ww. operatu szacunkowego. Wycena została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami zawodowymi. Stan przedmiotu wyceny przyjęto i wartość rynkową nieruchomości ustalono na dzień [...] lipca 2018 roku. Dla potrzeb wyceny badano transakcje dotyczące nieruchomości stanowiących drogi lub nabywanych pod budowę nowych lub poszerzenie dróg istniejących. Jako rynek lokalny przyjęto teren miasta i gminy W. . Z uwagi na niewielką ilość transakcji rynek rozszerzono o północną część Wojewoda tj. tam gdzie wystąpiły transakcje nieruchomościami podobnymi. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. Ś. zarzucając przepisów prawa materialnego: - art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez uznanie przez organ, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania instytucji wywłaszczenia, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby istniały zarówno cel publiczny oraz niezbędność - konieczne do wywłaszczenia, - art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie tej normy prawnej przez organ wydający zaskarżoną decyzję, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego jak i z okoliczności faktycznych sprawy wynika brak zarówno celu publicznego oraz niezbędności wywłaszczenia spornej nieruchomości. Nadto zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie: - art. 11 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego i nie wypowiedzenia się przez organ co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co uniemożliwia stronie powzięcie wiedzy co do faktów i okoliczności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, - art. 6, art. 8 k.p.a., art. 79 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość obywateli wobec prawa a tym samym podważenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organ od wszechstronnego działania celem dokładnego, szczegółowego i obiektywnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych w sprawie i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego przez co wydano decyzję naruszającą słuszny interes obywatela. Wojewoda, decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] wydana na podstawie art. [...] sierpnia 2018 r. uchylił zaskarżona decyzje organu I instancji i umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, iż w świetle przytoczonych przez ten organ przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami generalną zasadą jest, że wywłaszczenie nieruchomości jest dopuszczalne, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Dopuszczalność wywłaszczenia musi być oceniana przez pryzmat niemożliwości osiągnięcia celu publicznego bez zastosowania wywłaszczenia, jako władczej formy ingerencji w prawa rzeczowe. Niemożliwość ta polega przede wszystkim na takim sposobie korzystania z nieruchomości, jako wynikającym z realizacji celu publicznego, który to sposób korzystania z nieruchomości niweczy ustawowo określaną w art. 140 k.c. treść wykonywania własności, jako korzystania przez dotychczasowego właściciela z nieruchomości z wyłączeniem innych osób. Zaznaczono, że z przepisu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) wynika, iż celem publicznym w rozumieniu cytowanej ustawy jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji. W ocenie Wojewody , w świetle postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w W. Nr [...] z [...] października 2006 r. nie jest możliwe wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Przedmiotowa działka objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i znajduje się na obszarze, który oznaczony jest jako drogi dojazdowe ("KD-D") oraz drogi wewnętrzne, stanowiące dostęp do drogi publicznej ("Kw"). Tymczasem zgodnie z art. 112 ust. 1 u.g.n. możliwe jest wywłaszczenie nieruchomości, która położona jest na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zauważono, iż w świetle ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie jest możliwe wywłaszczenie działki nr [...] w części w której przeznaczona jest ona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny dróg wewnętrznych. Wojewoda podniósł, że w niniejszej sprawie wywłaszczeniu mogłaby co najwyżej podlegać części działki nr [...], która oznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako ulica dojazdowa Zgodnie z zapisami obowiązującego dla przedmiotowej dziadki miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ulice dojazdowe stanową kategorię dróg gminnych. Jednakże wywłaszczenie tej części działki nr [...] wymaga dokonania uprzedniego podziału. W stosunku do działki nr [...] do dnia złożenia wniosku z [...] maja 2018 r., nie została wydana decyzja podziałowa. W myśl art. 116 ust. 2 pkt 3 ugn. do wniosku o wywłaszczenie należy dołączyć: mapę z rejestrem nieruchomości objętych wnioskiem o wywłaszczenie lub mapę z podziałem i rejestrem nieruchomości oraz decyzję zatwierdzającą ten podział, jeżeli wniosek o wywłaszczenie dotyczy tylko części nieruchomości. Tym samym bez uprzedniego podziału nie jest możliwe wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nawet w części, która przeznaczona jest pod ulicę dojazdową. Wojewoda stwierdził nadto, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby "Spółka A z ograniczoną odpowiedzialnością pozbawiona została dostępu do swojej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. To, iż wjazd do siedziby przedsiębiorstwa wymaga wykonania dodatkowych manewrów, a "rozwój przedsiębiorstwa" został ograniczony, albowiem D. Ś. zagrodziła wjazd znajdujący się na jej nieruchomości - w sytuacji, gdy spółka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, a przywrócenie wjazdu znajdującego się przy spornej działce stanowiłoby jedynie ułatwienie wjazdu i wyjazdu - zdaniem Wojewody nie uzasadnia konieczności wywłaszczenia i nie powoduje, iż działka nr [...] jest niezbędna w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Zauważono również, że dostęp do nieruchomości wspólnoty mieszkaniowej zapewniony jest od ul. [...], a mieszkańcy korzystają z drogi wewnętrznej wyłącznie w celu łatwiejszego transportu opału, mebli, czy też w celu dojścia do"ogródków". Instytucja wywłaszczenia znajduje zastosowanie jako ostateczność w celu realizacji celu publicznego i nie może być wykorzystywana w celu udogodnień, czy też usprawnień albowiem stanowiłoby to nadmierną ingerencję w prawo własności, w szczególności, gdy zarówno "Spółka A jak i wspólnota mieszkaniowa ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Reasumując organ odwoławczy uznał, że błędy jakimi obarczone jest postępowanie organu I instancji, wynikające w szczególności z błędnego określenia celu publicznego jako "droga wewnętrzna" oraz wywłaszczenia nieruchomości (bez uprzedniego podziału), której część znajdowała się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako Kw - drogi wewnętrzne, spowodowały uchylenie skarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina W. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji organu 1 instancji i wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie, pomimo braku podstaw do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie oraz pomimo obowiązku organu II instancji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. Nadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego art. 112 ust. 1 i 3 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię i uznanie przez organ, że nie jest możliwe wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewid.[...], w części w której przeznaczona jest ona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny dróg wewnętrznych, pomimo iż część działki o nr ewid.[...] przeznaczona pod tereny dróg wewnętrznych ma stanowić, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dostęp do drogi publicznej oraz ma charakter publiczny i ogólnodostępny. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia relacji pomiędzy interesem prywatnym a ważnym interesem społecznym, co doprowadziło do wydania decyzji naruszającej przepisy prawa. W ocenie strony skarżącej brak było podstaw prawnych do wydania przez Wojewodę decyzji o umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. W decyzji organu drugiej instancji nic powołano art. 105 §1 k.p.a. i nie rozważano bezprzedmiotowości postępowania. W przypadku gdy Gmina W. nie wycofała wniosku o wywłaszczenie nieruchomości, który to wniosek był przedmiotem postępowania przed Starostą [...], i jednocześnie nie wystąpił żaden inny przypadek bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 kpa), Wojewoda zobowiązany był, w przypadku uchylenia w całości decyzji organu pierwszej instancji, rozstrzygnąć o -zasadności żądania Wnioskodawcy albo uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 kpa). Rozstrzygnięcie Wojewody, którym organ ten uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Dalej wskazano, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla m. W. nieruchomość położona w W. oznaczona nr ewide[...] stanowi tereny komunikacji oznaczone jako KD-D - drogi dojazdowe oraz KW - drogi wewnętrzne, stanowiące dostęp do drogi publicznej. Część nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewid.[...], w której przeznaczona jest ona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny dróg wewnętrznych, stanowiących dostęp do drogi publicznej, ma charakter publiczny i ogólnodostępny. Organ drugiej instancji, wydając rozstrzygnięcie w sprawie, pominął okoliczność, iż przeznaczenie danej działki w planie pod drogę wewnętrzną oznacza, iż może być ona zagospodarowana wyłącznie na cele komunikacyjne. W stanie faktycznym tej konkretnej sprawy działka nr ewid.[...] tak jest wykorzystywana. W przedmiotowej sprawie ingerencja w sferę praw i wolności właściciela nieruchomości poprzez pozbawienie prawa własności działki oznaczonej nr ewid.[...], niezabudowanej, o nieregularnym kształcie i powierzchni [...] m2 (z której część stanowi ulicę dojazdową), nie jest nadmierna w stosunku do wartości chronionej - tj. ważnego interesu publicznego - uzyskania tytułu prawnego do korzystania z działki na cele komunikacyjne, która miałaby w istocie przejąć funkcje spełniane przez drogę publiczną oraz zapewnienie bezpieczeństwa użytkownikom drogi. Podniesiono, że organ drugiej instancji rozpatrując niniejszą sprawę nie uwzględnił słusznego interesu społecznego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji naruszającej przepisy prawa. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ przyznał, iż nie wyjaśnił podstawy umorzenia postępowania niemniej przyczyny takiego rozstrzygnięcia wynikała z treści uzasadnienia decyzji. Wyjaśniono, ze cel wywłaszczenia nie mieścił się w katalogu celów publicznych określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami jak też część przedmiotowej działki [...] nie jest przeznaczona w planie miejscowym na cele publiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienia, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r., którą uchylono decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ulicy [...], działka nr [...], obręb W., o powierzchni [...] m2, dla której Sąd Rejonowy w T. [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w C. prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...], stanowiącej własność D. Ś. i ustaleniu odszkodowania za ww. wywłaszczoną nieruchomość . W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasady wywłaszczenia oraz ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowiące realizację zawartej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP klauzuli wywłaszczeniowej, dopuszczającej wywłaszczenie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, zostały określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2020r., poz. 65 ze zm. – dalej : u.g.n. ), stanowiącej materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć organów administracji. Zgodnie z art. 112 ust. 2 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy ( ust. 3). Ponadto zgodnie z art. 112 ust. 1 przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych, z zastrzeżeniem art. 122a, art. 124 ust. 1b, art. 124b, art. 125 i art. 126, na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Celem publicznym, w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami jest m.in.: wydzielanie gruntów pod wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji (art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W przedmiotowej sprawie Wojewoda stwierdził, iż przedmiotowa nieruchomość ( działka nr [...]), objęta w całości wnioskiem o wywłaszczenie, nie jest w całości przeznaczona na cele publiczne w rozumieniu ww. przepisów, co stanowi przesłankę negatywną jej wywłaszczenia W tym zakresie Sąd orzekający w mniejszym składzie podziela stanowisko Wojewody wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jak wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wieleń zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Wieleniu Nr 346/XLIV/06 z 25 października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 193 poz. 4556 z 11 grudnia 2006 r.) przedmiotowa działka nr [...] znajduje się na obszarze, który oznaczony jest jako: - teren dróg publicznych - drogi dojazdowe "KD-D" - § 10 ust. 1pkt 3 lit d; - teren dróg wewnętrznych stanowiących dostęp do drogi publicznej "Kw" - § 10 ust. 1pkt 4 lit. b; - tereny istniejącej zabudowy usługowej "2.29U" - § 49 pkt 30. Z ustaleń ww. planu wynika jednoznacznie, iż tereny oznaczone symbolem "Kw" jak też tereny o symbolu "2.29U" nie są przeznaczone na cele publiczne w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. Zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Art. 2 ww. ustawy stanowi, iż drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Z kolei drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi – art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Uzupełniająco wyjaśnić należy, iż drogi publiczne ze względów funkcjonalno-technicznych dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Warunki techniczne określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ). Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych. Natomiast zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujące klasy dróg: 1) autostrady, oznaczone dalej symbolem "A", 2) ekspresowe, oznaczone dalej symbolem "S", 3) główne ruchu przyspieszonego, oznaczone dalej symbolem "GP", 4) główne, oznaczone dalej symbolem "G", 5) zbiorcze, oznaczone dalej symbolem "Z", 6) lokalne, oznaczone dalej symbolem "L", 7) dojazdowe, oznaczone dalej symbolem "D". Z powyższych przepisów wynika, iż o ile dróg publicznych mogą być zliczone drogi oznaczona sklasyfikowane jako "drogi dojazdowe" to drogi wewnętrzne, nawet jeżeli stanowią (zapewniają) dostęp do dróg publicznych nie mogą być zaliczone do tej ostatniej kategorii. W konsekwencji przeznaczenie w planie miejscowy danego terenu pod drogę wewnętrzna nie oznacza przeznaczenia tego terenu na realizację celu publicznego. Pogląd taki jest podzielany w orzecznictwie sadów administracyjnych - patrz wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2005. r o sygn. akt IV SA 3935/03, wyrok WSA w Poznaniu z 28 czerwca 2018 r. o sygn. akt IV SA/Po 349/18 wyrok WSA w Białymstoku z 21 marca 2019 r. o sygn. akt II SA/Bk 818/18 (wszystkie dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć należy, iż katalog celów publicznych określony w art. 6 u.g.n. stanowi katalog zamknięty w tym sensie, że mogą to być tylko cele wyrażone expressis verbis w art. 6 pkt 1-9, albo zgodnie z art. 6 pkt 10 cele określone w innych ustawach. Oznacza to, iż art. 6 u.g.n. zawiera listę celów publicznych, która nie może zostać rozszerzona w drodze wykładni (tak: NSA w wyroku z dnia 15 maja 2008 r., II OSK 548/07 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Cele publiczne wymienione w katalogu zamieszczonym w art. 6 u.g.n. nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Tak więc katalogu tego nie można uznawać za przykładowy. Cel publiczny nie zależy od uznania jakichkolwiek organów, lecz od przepisów ustawy. Nie każde zatem zamierzenie, którego rezultat dałoby się nawet zakwalifikować jako "dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich; ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny", może być uznane za cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz tylko takie, które mieści się w katalogu celów publicznych zawartym w art. 6 u.g.n. lub zostało w innej ustawie uznane za cel publiczny (tak: Ewa Bończak-Kucharczyk Komentarz aktualizowany do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stan prawny: SIP LEX, tak też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1179/16 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem Wojewoda słusznie uznał, iż przedmiotowa działka [...] nie jest w całości przeznaczona pod cele publiczne, zatem decyzja wywłaszczeniowa organu I instancji nie mogła się ostać. Wojewoda trafnie zauważył też, iż wywłaszczenie tej części działki [...], która jest przeznaczonej w planie miejscowym pod publiczne drogi dojazdowe wymagało uprzedniego wydania ostatecznej decyzji podziałowej tej działki. Przepisy u.g.n. nie przewidują bowiem wydania decyzji podziałowej postępowaniu wywłaszczeniowym, a zgodnie z art. 116 ust. 2 u.g.n. do wniosku o wywłaszczenie należy dołączyć m.in. mapę z rejestrem nieruchomości objętych wnioskiem o wywłaszczenie lub mapę z podziałem i rejestrem nieruchomości oraz decyzję zatwierdzającą ten podział, jeżeli wniosek o wywłaszczenie dotyczy tylko części nieruchomości (pkt 3). Ponadto z art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. wynika, iż podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Podziału nieruchomości, o którym mowa w ust. 3 pkt 1, można również dokonać na koszt osoby lub jednostki organizacyjnej, która będzie realizowała cel publiczny (art. 97 ust. 6 u.g.n.). Reasumując ten fragment rozważań Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż w przedmiotowej sprawie brak był podstaw do wydania decyzji wywłaszczeniowej obejmującej całą działkę nr [...], jak też do orzeczenia o wywłaszczeniu jej fragmentu przeznaczonego w planie miejscowym pod publiczne drogi dojazdowe, bez uprzedniego wydania decyzji podziałowej. Sąd podzielił jednak zarzut strony skarżącej, iż Wojewoda nie wskazał na jakiej podstawie umorzył prowadzone postępowanie administracyjne. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość ta może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania, bądź sprawa została już ostatecznie lub prawomocnie zakończona. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie, prawnie nie istnieje. Taki stan rzeczy zaistnieje, gdy nastąpi takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowuje, że przestanie istnieć relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy, w postaci wydania decyzji administracyjnej. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy więc do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. W rozumieniu przyjętym na gruncie art. 105 § 1 k.p.a., bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy w sprawie nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Należy zaznaczyć, iż w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się na konieczność odróżnienia rozstrzygnięcia, w przypadku bezprzedmiotowości postępowania od rozstrzygnięcia co do zasadności żądania. Zaistnienie więc np. bezzasadności żądania, nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie niezasadność żądania. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty ( por. wyrok NSA z 22 listopada 2019 r. o sygn. akt II GSK 3210/17 - dostępny na: na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) Umorzenia postępowania, w przypadku braku przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, jest niezgodnym z prawem uchyleniem się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 16, Warszawa 2019 SIP "Legalis"– komentarz do art. 105). Nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończącej postępowanie w sprawie, w której strona jest zainteresowana uzyskaniem decyzji merytorycznej. Umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, stanowi więc naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. oraz narusza interes strony skarżącej (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2002 r., II SA/Gd 1266/00, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się również uwagę, że umorzenie postępowania i nierozpoznanie sprawy pozbawia stronę prawa do skorzystania z dobrodziejstwa wynikającego z przepisów prawa, które przewidują prawo do uzyskania takiego rodzaju rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt I OSK 697/11, wyrok NSA z dnia 9 października 2006 r., sygn. akt I FSK 1/06, wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 561/04 dostępne na: na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew twierdzeniom Wojewody zawartym w odpowiedzi na skargę w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Organ dokonał merytorycznego rozpoznania wniosku o wywłaszczenie i uznał, iż nie zaszły wszystkie przesłanki do orzeczenia o wywłaszczeniu (brak konieczności realizacji celu publicznego) , co do całej działki nr [...], a zatem orzekł o bezzasadności wniosku Gminy W. , a nie jego bezprzedmiotowości. Niewątpliwie przedmiot postępowania jak też podstawa prawna postępowania istnieje. Nie można stwierdzić braku sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Tym samym decyzja Wojewody został wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Uchybienie to Sąd uznał, za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji decyzja ta podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. 2018.265)