II SA/Po 909/22

Dnia 14 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2023 roku sprawy ze skargi Federacji Stowarzyszeń Naukowo – Technicznych [...] w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. dalej k.p.a.) w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 dalej u.p.z.p.) po rozpatrzeniu odwołania Federacji Stowarzyszeń Naukowo-Technicznych [...] w P. (dalej też jako skarżąca lub strona lub FSNT [...]) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] znak [...] z dnia 26 kwietnia 2021 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dróg wewnętrznych wraz z miejscami postojowymi i niezbędną infrastrukturą techniczną oraz propozycją wydzielenia terenu pod planowaną inwestycję, na działce nr [...] i [...] (obręb [...]) w P. przy ul. [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że po rozpatrzeniu wniosku Gminy P. , Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] znak [...] z dnia 26 kwietnia 2021 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dróg wewnętrznych wraz z miejscami postojowymi i niezbędną infrastrukturą techniczną oraz propozycją wydzielenia terenu pod planowaną inwestycję, na ww. działkach. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż inwestycja planowana jest na terenie, na którym nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Sporządzenie projektu decyzji powierzono uprawnionemu urbaniście. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła z zachowaniem terminu ustawowego Federacja Stowarzyszeń Naukowo-Technicznych [...] w P.. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie wymagań dotyczących ochrony interesu osób trzecich (pkt 11.3 lit b i pkt II. 4 zaskarżonej decyzji) poprzez spowodowanie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości należących do FSNT [...] tj. pozbawienie FSNT [...] miejsc parkingowych, 2) naruszenie kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niezebranie w sprawie wyczerpującego materiału dowodowego i rozpatrzenie sprawy bez uwzględnienia dowodów: -pozwolenia na budowę - decyzja z dnia 7 października 1986 r. Naczelnika Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w P. [...], Domu Technika w P. wraz z zobowiązaniem '' zagospodarowania terenu wokół budynku i utrzymania tego terenu w czasie eksploatacji wraz z mapą zagospodarowania terenu, -pozwolenia na użytkowanie Domu Technika wraz z zagospodarowanym terenem wokół budynku z roku 1991. SKO [...] decyzją nr [...] z dnia 17 czerwca 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że spełnione zostały przesłanki do ustalenia warunków zabudowy. W następstwie skargi Federacji Stowarzyszeń Naukowo-Technicznych [...] w P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po [...] uchylił decyzję Kolegium nr [...] z dnia 17 czerwca 2021 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że przyjęcie przez organy obu instancji, że planowana inwestycja jest inwestycją liniową (co zdeterminowało kierunek wykonania analizy) było przedwczesne. Sąd wytknął, że o ile w nazwie inwestycji wskazana jest budowa dróg, tak na żadnym z załączników graficznych nie został wytyczony ich przebieg (oznaczono wyłącznie zjazdy). Na załączniku nr [...] do decyzji (mapa) oznaczono dwa obszary i miejsce zjazdu, lecz pominięto wytyczenie dróg wewnętrznych. Ponadto, z definicji wskazanej w art. 3 pkt 3a prawa budowlanego wynika, że charakterystycznym parametrem obiektu liniowego jest długość, a ani z wniosku ani z akt sprawy nie wynika, jaka ma być długość planowanych dróg wewnętrznych. Drugim aspektem, który zdecydował o konieczności uchylenia decyzji Kolegium, była podnoszona przez skarżącą kwestia, że w miejscu inwestycji istnieje już od ponad 30 lat parking, który wybudowała, użytkuje i utrzymuje Federacja Stowarzyszeń [...]. Sąd wskazał, że jeżeli parking rzeczywiście już istnieje, to inwestycja powinna raczej zostać zakwalifikowana jako przebudowa lub modernizacja, nie zaś jako budowa "dróg wewnętrznych wraz z miejscami postojowymi i niezbędną infrastrukturą techniczną oraz propozycją wydzielenia terenu pod planowaną inwestycję". Mając na uwadze wytyczne wyroku WSA Kolegium, ponownie rozpoznając odwołanie FSNT [...] wskazało, że w przedmiotowej sprawie stosowano przepisy w brzmieniu sprzed zmian dokonanych 3 stycznia 2022 r. i przywołało treść przepisów. Organ wskazał, że w sprawie została sporządzona analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu i w oparciu o nią wydana została decyzja organu pierwszej instancji. Analiza stanowi załącznik do decyzji. Kolegium nie znalazło podstaw do zakwestionowania prawidłowości sporządzonej analizy. Organ odwoławczy stwierdził, że wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, zawiera wszystkie wymagane elementy, a projekt decyzji opracowany został przez uprawnionego urbanistę. Ponadto projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony z właściwymi organami w odniesieniu do obszarów objętych formami ochrony zabytków, obszarów przyległych do pasa drogowego, udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych oraz z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. Organ odwoławczy wywiódł, że stosując się do zaleceń wskazanego wyroku, pismem z dnia 19 lipca 2022 r. wezwało Prezydenta Miasta [...] do uzyskania oraz przedłożenia pogłębionej i udokumentowanej analizy dla wykazania, czy faktycznie mamy do czynienia z inwestycją liniową oraz czy na terenie planowanej inwestycji istnieje już parking. Uwzględniając wyjaśnienia zawarte w piśmie Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 sierpnia 2022. r. Kolegium stwierdziło, że organ trafnie zakwalifikował planowaną inwestycję, zgodnie z wnioskiem inwestora, jako budowę drogi wewnętrznej wraz z miejscami postojowymi i niezbędną infrastrukturą techniczną. Organ działał w oparciu o przepis art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm. dalej pr.bud.), który definiuje obiekt liniowy jako obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable zainstalowane w kanalizacji kablowej, kable zainstalowane w kanale technologicznym oraz kable telekomunikacyjne dowieszone do już istniejącej linii kablowej nadziemnej nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. Przepis art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.) precyzuje, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Należy też mieć na uwadze definicje zawarte w art. 4 pkt 17 i 18 ustawy o drogach publicznych, według których: przez budowę drogi należy rozumieć wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę, natomiast przez przebudowę drogi rozumie się wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. W świetle przytoczonych uregulowań prawnych nie budziło wątpliwości Kolegium, że planowana inwestycja polegająca na budowie dróg wewnętrznych wraz z miejscami postojowymi i niezbędną infrastrukturą techniczną oraz propozycją wydzielenia terenu pod planowaną inwestycję, stanowi obiekt liniowy. Należy przy tym mieć na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i nie przesądza o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest ogólnie możliwa (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 229/11). Postępowanie o ustaleniu warunków zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Konkretne wytyczenie drogi wymagane będzie na etapie postępowania zmierzającego do uzyskania pozwolenia na budowę. Kolegium podkreśliło, że w odniesieniu do inwestycji będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, stanowiącej obiekt liniowy, nie muszą być spełnione warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 3 u.p.z.p.). Pozostałe uwarunkowania wynikające z zapisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione łącznie. W ocenie Kolegium rodzaj i zakres inwestycji objętej wnioskiem stanowi obiekt liniowy podlegający budowie, a nie przebudowie. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że podnoszone przez odwołującą kwestie dotyczące ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości należących do FSNT [...] nie stanowią przeszkody do wydania zaskarżonej decyzji, gdyż zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Zdaniem Kolegium stwierdzenie przez stronę, że parking istnieje opiera się wyłącznie na faktycznym użytkowaniu tego terenu w taki sposób, a nie wynika on z formalnego przeznaczenia go pod drogę czy miejsca postojowe w liniach obejmujących teren planowanej inwestycji, tj. części działek nr [...] i [...] (obręb [...] w P. przy ul. [...]. Zgodnie z informacją z rejestru gruntów i budynków działki objęte postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy stanowią grunty zabudowane i zurbanizowane, w tym zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy (działka nr [...]) oraz tereny mieszkaniowe (działka nr [...]), a nie drogę. Następnie Federacja Stowarzyszeń Naukowo Technicznych [...] w P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 sierpnia 2022 r. ([...]), otrzymaną 21istopada 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] nr 21 z dnia 26 kwietnia 2021 r. ([...]), domagając się ich uchylenia i zarzucając naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie warunków zabudowy polegającej na budowie dróg wewnętrznych wraz z miejscami postojowymi i niezbędną infrastrukturą techniczną, podczas gdy miejsca postojowe i drogi wewnętrzne zostały już wybudowane przez Federację w P.. w roku 1986. a ewentualna decyzja mogłaby ewentualnie dotyczyć przebudowy bądź modernizacji tego terenu. 2. decyzji z dnia 2 lipca 1986 r. Kierownika Wydziału Urbanistyki . Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w P. ( [...]) o zatwierdzeniu planu realizacyjnego na budowę Domu Technika w P. przy ul. [...], będącego załącznikiem do tej decyzji, z którego to planu wynika, że inwestor ma zrealizować miejsca postojowe ( w miejscu, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy) a co oznacza, że budowa miejsc postojowych była usankcjonowana prawnie i nic wynikała tylko z " faktycznego użytkowania terenu". 3.decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w P. z dnia 7 października 1986 r. ([...]) udzielającej pozwolenia na budowę Domu Technika zobowiązującej inwestora FSNT w P. do zagospodarowania terenu wokół budynku i utrzymania tego terenu w czasie eksploatacji, poprzez potencjalne uniemożliwienie utrzymania wybudowanych parkingów i dróg wskutek uznania, że w tym miejscu mogą być wybudowane inne miejsca postojowe i inne drogi niż już istniejące. Skarżąca zarzuciła również naruszenie norm prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie (1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uchylenia; (2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77, 107 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji, która winna być uchylona albowiem: a) jej wydanie nie zostało poprzedzone wyczerpującym zebraniem całego materiału dowodowego i podjęciem wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nie zostało poprzedzone wyjaśnieniem, że parkingi i drogi dojazdowe zostały faktycznie wybudowane na działkach [...] i [...] (obręb [...] przez FSNT [...] w P., że ich wybudowanie wynikało z zatwierdzonego decyzją Kierownika Wydziału Urbanistyki. Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w P. z. dnia 2 lipca 1986 r. Planu realizacyjnego na budowę Domu Technika w P., w którym uwzględniono miejsca parkingowe poprzez oznaczenie ich literą F z wyraźnym ich umiejscowieniem, tożsamym z parkingami wybudowanymi i istniejącymi. b) błędnym, niezgodnym ze stanem faktycznym, ustaleniem w zaskarżonej decyzji, że istnienie parkingu opiera się wyłącznie na faktycznym użytkowaniu tego terenu w taki sposób, a nie wynika on z formalnego przeznaczenia go pod drogę czy miejsca postojowe, w liniach obejmujących teren planowanej inwestycji, podczas gdy parkingi wybudowano zgodnie z ww. decyzją. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023, poz. 259), dalej "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest, że Sąd rozpoznaje ją ponownie. W przedmiotowej sprawie zapadł już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Po [...], w którym Sąd nakazał organowi wyjaśnienie rodzaju inwestycji (czy mamy do czynienia z inwestycją liniową) oraz jej kwalifikację (czy mamy do czynienia z budową czy przebudową/ modernizacją parkingu). Mając powyższe na uwadze, na gruncie przedmiotowej sprawy niewątpliwie zastosowanie znajduje art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sąd nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną. Zatem moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2023 r. sygn I OSK 643/22, CBOSA). Dodać trzeba, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi nawet główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające wyrażoną w art. 153 p.p.s.a. zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt: IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt: I OSK 920/10, CBOSA). Zasadniczo ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt: I GSK 534/12, że uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania". Dodatkowo zwrócić należy uwagę na art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z uwagi na moc wiążącą orzeczenia, wynikającą z art. 170 p.p.s.a., organy administracyjne i sądy muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że na gruncie przedmiotowej sprawy nie zaistniały okoliczności uzasadniające utratę mocy obowiązującej oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku z dnia 14 kwietnia 2022 r., tj. nie uległ zmianie stan prawny, ani okoliczności faktyczne, ani też nie został wzruszony w żadnym trybie w/w wyrok. Tym samym Kolegium ponownie rozpoznając sprawę i będąc związane poglądami wskazanymi w uzasadnieniu ww. wyroku, zobligowane było do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia zgodnego ze stanowiskiem tam zawartym. W ocenie Sądu organ wydając zaskarżoną decyzję częściowo pominął wytyczne sądu. W uzasadnieniu uprzednio wydanego wyroku zwrócono uwagę, że inwestor określił planowaną inwestycję jako budowę drogi wewnętrznej wraz z miejscami postojowymi i niezbędną infrastrukturą techniczną, a organ I instancji sporządzając analizę, a następnie wydając decyzję w sprawie przeniósł wskazane przez inwestora określenie inwestycji wprost do decyzji o warunkach zabudowy, bez badania czy faktycznie mamy do czynienia z inwestycją liniową. Sąd wytknął, że o ile w nazwie inwestycji wskazana jest budowa dróg, to na żadnym z załączników graficznych nie został wytyczony ich przebieg (oznaczono wyłącznie zjazdy). Na załączniku nr 1 do decyzji (mapa) oznaczono dwa obszary i miejsce zjazdu, lecz pominięto wytyczenie dróg wewnętrznych. Co więcej, z powołanej wyżej definicji wskazanej w art. 3pkt 3a pr. bud. wynika, że charakterystycznym parametrem obiektu liniowego jest długość, a ani z wniosku, ani z akt sprawy nie wynika, jaka ma być długość planowanych dróg wewnętrznych. Sąd nakazał więc wyjaśnienie powyższych nieścisłości celem jednoznacznego ustalenia, czy mamy do czynienia z inwestycją liniową. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż Kolegium podaniem z dnia 19 lipca 2022 r. zwróciło się do Prezydenta Miasta P. o wyjaśnienie kwestii objętych wyrokiem o sygn. II SA/Po [...]. Prezydent Miasta P. odpowiedział pismem z 19 sierpnia 2022 r. (które następnie prawie w całości Kolegium przytoczyło w zaskarżonej decyzji, por. k. [...]-[...] akt SKO). W powyższym piśmie Prezydent przywołał szereg przepisów regulujących inwestycje liniowe (art. 3 pkt 3a Pr. bud., art. 8 oraz art. 4 pkt 17 i 18 ustawy o drogach publicznych) i stwierdził, iż w świetle definicji legalnych rodzaj i zakres inwestycji "bez wątpienia stanowi obiekt liniowy, podlegający budowie a nie przebudowie". Powyższą konstatację organu powieliło z kolei SKO w zaskarżonej decyzji. Zwrócić należy jednak uwagę, że zgodnie z cytowanym wyrokiem Sąd wytknął pominięcie wytyczenia dróg na załączniku graficznym i brak wskazania ich długości. Do pisma z 19 lipca 2022 r. załączono kopię mapy zasadniczej z oznaczeniem terenu inwestycji, lecz nadal nie wytyczono przebiegu dróg. Z pisma organu I instancji ani z decyzji SKO nie wynika, by ustalono długość dróg wewnętrznych. Oznacza to, że organ nie zrealizował wszystkich zaleceń zawartych w wyroku WSA. Samo stwierdzenie, że na podstawie przepisów można ustalić, że mamy do czynienia z inwestycją liniową jest niewystarczające. Organ nie był też uprawniony do przyjęcia (zob. k. [...] str. [...] pisma Prezydenta), że wytyczenie drogi nastąpi dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Sąd bowiem wyraźnie wskazał, że zbadanie tej kwestii determinuje określenie rodzaju inwestycji. Wobec tego nadal omówione zagadnienia wymagają uzupełnienia przez organ. Organ został zobowiązany również do zweryfikowania twierdzenia skarżącej, że na terenie inwestycji od wielu lat znajduje się parking, co ma wpływ na kwalifikację inwestycji jako budowę, czy przebudowę lub modernizację. Zgodnie z pismem Prezydenta Miasta P. z 19 lipca 2022 r. stwierdzenie, że parking istnieje opiera się o faktyczne użytkowanie terenu, ponieważ nie wynika to z formalnego przeznaczenia go pod drogę, czy miejsca postojowe w liniach obejmujących teren inwestycji. Ustalono, że według rejestru gruntów działki objęte wnioskiem stanowią grunty zabudowane i zurbanizowane, w tym zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy (działka nr [...]), tereny mieszkaniowe (dz. Nr [...]), lecz nie drogę. Wobec tego organ stwierdził, że mamy do czynienia z budową a nie modernizacją, czy przebudową istniejącego parkingu. Oceniając powyższe Sąd wskazuje, że organ w tym zakresie sprostał zaleceniom wyroku WSA. Z ustaleń organu wynika bowiem, iż skarżąca faktycznie użytkuje teren jak parking, lecz zarówno z rejestru gruntów jak i decyzji administracyjnych nie wynika, by takie było przeznaczenie tego terenu. Zdaniem skarżącej do zagospodarowania terenu wokół wybudowanego Domu Technika zobowiązywała ówczesnego inwestora FSNT [...] w P. decyzja z dnia 2 lipca 1986 r. Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w P. z dnia 02 lipca 1986 r. ([...]) o zatwierdzeniu Planu realizacyjnego, który jest załącznikiem nr [...] do tej decyzji oraz decyzja Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w P. z dnia 7 października 1986 r ([...]) w sprawie pozwolenia na budowę Domu Technika, w której zobowiązano inwestora do "zagospodarowania terenu wokół budynku i utrzymania tego terenu w czasie eksploatacji oraz zawiadomienia urzędu o rozpoczęciu i zakończeniu robót" (pkt 1 i 2 zobowiązań inwestora). Niemniej jednak z powyższych dokumentów nie wynika, by skarżąca była uprawniona do budowy drogi czy parkingu. Faktyczne wykorzystywanie terenu w charakterze parkingu nie jest jednoznaczne z jego formalnym zakwalifikowaniem jako taki. Skarżącej nie przysługuje prawo własności do tych działek. Skarżąca przez lata nie zadbała o to, aby parking zewidencjonować (np. jeśli własność tego terenu z uwagi na posiadanie nabyła przez zasiedzenie). W tych okolicznościach skoro z ewidencji gruntów, ani dokumentów nie wynika, by formalnie na terenie inwestycji występował parking, prawidłowo oznaczono inwestycję jako budowę, a nie przebudowę czy modernizację. Reasumując Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz nie z przyczyn w niej podniesionych. W ocenie Sądu organ naruszył art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. bowiem nie wyjaśnił wszystkich kwestii, które wskazane były w wyroku Sądu z dnia 14 lipca 2022 r. sygn. II SA/Po [...]. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium zastosuje się do wykładni zawartej w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł w pkt 1 wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W pkt 2 wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 500,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składał się uiszczony przez stronę wpis sądowy od skargi.