II SA/Po 849/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2020 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. z dnia [...] maja 2019 r nr PINB [...].

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (WWINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania B. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. (PINB) z [...] maja 2019 r. nr [...] nakazującą B. J. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w K. przy ul. [...] na działce nr ew. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję tę wydano przyjmując następujący stan faktyczny i prawny. Na skutek interwencji Urzędu Miasta K. PINB [...] sierpnia 2018 r. przeprowadził kontrolę na ul. [...] w K. (działka nr [...]) w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Stwierdzono, że zlokalizowany jest na działce budynek mieszkalny jednorodzinny. Od strony północnej, południowej i wschodniej dokonano jego rozbudowy poprzez wykonanie zewnętrznych przegród pionowych z okien i z drewnianej konstrukcji szkieletowej. Rozbudowę wg oświadczenia właściciela wykonano na przełomie 2009-2010 r., przy czym B. J. jest właścicielem posesji od 2009 r. i od tego czasu wykonywał roboty budowlane polegające na remoncie obiektu. Ściana zewnętrzna od strony wschodniej oddalona jest od granicy działki o ok. 1m. B. J. przy zakupie działki nie otrzymał od poprzedniego właściciela żadnych dokumentów związanych z budową, utrzymaniem i oddaniem do użytkowania przedmiotowego budynku. Przedmiotowa rozbudowa wykonana jest w technologii drewnianej od strony północnej i wschodniej. Część rozbudowana jest na pustakach ceramicznych, na których ułożono podłogę z desek. Właściciel zaznaczył, że rozbudowana część budynku stanowi oranżerię. PINB uzyskał z Urzędu Miejskiego w K. Wydział Architektury i Urbanistyki informację, że na przedmiotową rozbudowę nie uzyskano decyzji pozwolenia na budowę lub rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, ani nie dokonano zgłoszenia zamiaru wykonania robót niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym PINB decyzją z [...] maja 2019 r. na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: P.b.) nakazał B. J. rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego w K. przy ul. [...] na działce nr ew. [...] – obręb S.. W odwołaniu B. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, że po zakupie domu w 2009 r. był już wykonany taras letni, a odwołujący dokonał jego remontu, polegającego na wymianie podłogi i zadaszeniu. Dodał, że taras stoi na paletach budowlanych wzmocnionych płytami OSB (lekka konstrukcja) i nie jest trwale związany z gruntem. Ponadto właściciel sąsiedniej działki nie ma nic przeciwko temu, że taras zlokalizowany jest w granicy działek. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, WWINB przywołał wynikającą z art. 28 ust. 1 P.b. zasadę uzyskania wymogu pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych. Stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane stanowią rozbudowę, która zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b. stanowi budowę. Przez rozbudowę rozumie się bowiem zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Organ stwierdził, że skoro art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. określa, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, to a contrario przedmiotowa rozbudowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Podzielił ustalenia PINB, iż przedmiotowe roboty budowlane polegały na wykonaniu zewnętrznych przegród pionowych z okien i z drewnianej konstrukcji szkieletowej. Ściana zewnętrzna od strony wschodniej oddalona jest od granicy działki o ok. 1m. Rozbudowę wykonano w technologii drewnianej od strony północnej i wschodniej. Część rozbudowana jest na pustakach ceramicznych, na których ułożono podłogę z desek. Zdaniem właściciela rozbudowana część budynku stanowi oranżerię. WWINB stwierdził, że biorąc pod uwagę pomiary wskazane na szkicu (zał. do protokołu kontroli z [...].08.2018 r.), licząc tylko fragment rozbudowanej części budynku mieszkalnego, rozbudowa posiada powierzchnię 49,49m (3,48m x 14,22m), zatem nawet jeżeli uznać ją za oranżerię, to już wskazana ww. część znacznie przekracza przewidziane dla oranżerii (której budowa nie wymagałaby pozwolenia na budowę) wymiary, tj. 35 m2. Inwestor był zobowiązane uzyskać pozwolenie na budowę, czego nie zrobił. Ponadto wskazano, że rozbudowa narusza § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, dalej: warunki techniczne) w zakresie usytuowania przy granicy działki sąsiedniej. Zwrócono też uwagę, że dla przedmiotowej nieruchomości ustalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr 510 Rady Miasta Konina z 23.09.2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Konina- Starówka - Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 208, poz. 3585), gdzie ww. nieruchomość objęto obszarem o symbolu MN/U25. W § 23 pkt 2h planu wskazano, iż dla terenu MN/U25 o pow. 1,191ha ustala się nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu. Na mapie dołączonej do planu ww. ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy znajduje się w odległości 1,98 m od głównego budynku mieszkalnego. Tymczasem najdalej wysunięta część przedmiotowej rozbudowy wg szkicu z kontroli w stronę ww. linii zabudowy wynosi 5,91 m (2,97m+1,65m+ 1,28m), wobec tego znacznie przekracza ustalenia linii planu. WWINB przytoczył treść art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 P.b. i stwierdził, że skoro ustalono, że przedmiotowa rozbudowa jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z warunkami technicznymi to bez wątpienia organ I instancji nie miał innej możliwości jak nakazanie rozbiórki. Wyjaśnił powołując art. 52 P.b., że nakaz prawidłowo został nałożony na B. J., który jest inwestorem i właścicielem przedmiotowej rozbudowy. Z kolei fakt zgody sąsiada na ww. rozbudowę nie zwalnia inwestora z obowiązku przestrzegania przepisów z zakresu prawa budowlanego. W skardze na powyższą decyzję WWINB skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. J. powtórzył argumentację sformułowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Na wniosek skarżącego referendarz sądowy tutejszego sądu postanowieniem z 15 stycznia 2020 r. zwolnił skarżącego od kosztów sądowych oraz ustanowił dlań adwokata z urzędu. Na rozprawie sądowej 10 lipca 2020 r. pełnomocnik ustanowiony dla skarżącego z urzędu wskazał, że skarżący nabył nieruchomość, która była już rozbudowana, a sam dobudował tylko łącznik między wcześniej dobudowanymi oranżeriami. Powierzchnia tego łącznika nie przekracza 35 m2. Organ nie wziął pod uwagę, że właściciele sąsiednich działek nie mają zastrzeżeń do rozbudowy. Pełnomocnik wniósł nadto o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu nieopłaconej nawet w części. W odpowiedzi WWINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sąd pragnie na wstępie wyjaśnić, że stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie (Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 134, publ. LEX/el. 2019). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 P.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszyły przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że organy orzekające prawidłowo ustaliły, że skarżący dokonał samowolnie rozbudowy domu mieszkalnego przy ul. [...] w K.. Niewątpliwie z decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego domu z [...] maja 1988 r. (wydanej przez Urząd Miejski w K.) i projektu technicznego nie wynika, że w pierwotnie zaakceptowanym kształcie budynek miał posiadać od stron: północnej, wschodniej i południowej zewnętrzne przegrody pionowe wykonane z okien i drewnianej konstrukcji szkieletowej na pustakach ceramicznych, na których ułożono podłogę z desek (określonej przez właściciela oranżerią). Sam skarżący przyznał, że wykonał powyższe roboty budowlane w latach 2009-2010, zaraz po zakupie domu. Prawidłowo również organy uznały, że roboty te, jako powodujące zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, stanowią rozbudowę, która w myśl art. 3 pkt 6 P.b. uznawana jest za budowę. Rację miały też organy obu instancji wskazując, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. nie wymaga pozwolenia na budowę dla budowy przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2. A contrario budowa większych obiektów tego rodzaju wymaga zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. pozwolenia na budowę. Kluczowe zatem okazało się ustalenie powierzchni przedmiotowej samowolnej rozbudowy, a także odległości rozbudowy od granicy z działką sąsiednią. Dopiero precyzyjne ustalenia w tym zakresie umożliwiają organom nadzoru budowlanego rozważenie ewentualnej legalizacji bądź nakazania w całości bądź w części rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Gwoli wyjaśnienia, zgodnie z art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Przepis art. 48 ust. 2 P.b. określa, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Przepis ten trzeba odczytywać w ten sposób, że przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z tym w pierwszej kolejności organ administracyjny powinien ustalić, czy budowa jest zgodna m.in. z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego) oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W takim bowiem przypadku organ zobowiązany zażądać od inwestora przedłożenia w określonym terminie odpowiednich dokumentów, które pozwalałyby wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany. Dopiero niespełnienie tego warunku przez inwestora dokonującego samowolnie robót budowlanych skutkuje wydaniem nakazu o rozbiórce danego obiektu (por. wyrok WSA w Lublinie z 5 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 775/18, dostępny na stronie internetowej : http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego Sąd uznał, że organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 7a § 1 k.p.a. określa, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W postępowaniu wyjaśniającym organ administracji publicznej zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl zaś art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Co przy tym istotne organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.) oraz obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Odnosząc powyższe normy do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że organy obu instancji, zwłaszcza zaś PINB, nie umożliwiły stronie i same działań takich nie podjęły celem stwierdzenia, czy możliwa jest legalizacja przedmiotowej rozbudowy przynajmniej w części. Organy wprawdzie ustaliły, że obowiązujący plan miejscowy nie zezwala na budowę na tym terenie obiektów w zbliżeniu do granic, a przedmiotowa rozbudowa od strony wschodniej oddalona jest od granicy z działką sąsiednią na odległość 1m, co narusza również przepis § 12 ust. 1 warunków technicznych, to nie poczyniły żadnych ustaleń czy możliwe byłoby nakazanie rozbiórki jedynie części obiektu w tym właśnie elemencie. Ponadto wziąwszy pod uwagę, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. nie wymaga pozwolenia na budowę dla budowy przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, a przedmiotowa rozbudowa wyniosła przeszło 49 m2, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było rozważenie, czy z punktu widzenia technicznego, w zgodzie z planem miejscowym i warunkami technicznymi byłaby możliwa rozbiórka jedynie niewielkiej, przekraczającej 35m2 części – jak to określił skarżący – oranżerii. Sąd stwierdza, że takich wyjaśnień organy I i II instancji nie podjęły. Również w uzasadnieniach rozstrzygnięć nie wyjaśniły, dlaczego ich zdaniem niedopuszczalna była rozbiórka jedynie części przedmiotowej rozbudowy. Co więcej organy nie dały stronie – inwestorowi możliwości wykazania, czy istnieje możliwość legalizacji obiektu choćby w części, wskazując przy tym jakie są warunki legalizacji (w tym te dotyczące opłaty legalizacyjnej). Powyższe zaniechania - w ocenie Sądu - mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem mogły prowadzić do ustalenia, że przedmiotową rozbudowę można przynajmniej w istotnej jej części zalegalizować. Zdaniem Sądu, wydane w sprawie decyzje są wadliwe również z tego powodu, że określony nimi nakaz rozbiórki nie jest wystarczająco precyzyjny. Decyzje nakazujące rozbiórkę - najdalej idącą w ramach przepisów Prawa budowlanego sankcję prawną - muszą być sporządzane szczególnie starannie, nie pozostawiając żadnych wątpliwości odnośnie ich interpretacji, zwłaszcza przy określeniu zakresu obowiązków nakładanych nakazem. Organ powinien dokładnie określić przedmiot rozbiórki po to, aby decyzja nadawała się do egzekucji i by nie było wątpliwości co do treści nałożonych obowiązków. Za niedopuszczalne należy uznać zatem dokonywanie opisu obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce, polegające na odesłaniu do opisu jego usytuowania i wymiarów znajdującego się nie tylko poza sentencją decyzji, ale nawet poza samą decyzją - zawartego w dokumencie znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy, niestanowiącym integralnej części decyzji nakazującej rozbiórkę (por. wyrok NSA z 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1847/13, dostępny j.w.). PINB w sentencji decyzji z [...] maja 2019 r. określił, że nakazowi rozbiórki podlega samowolnie rozbudowa część budynku mieszkalnego zlokalizowana w K. przy ul. [...], na działce nr [...] – obręb S.. Decyzja nie zawiera przy tym załącznika w postaci mapy, na której uwidoczniono by tę część budynku mieszkalnego, który został objęty nakazem rozbiórki. W uzasadnieniu decyzji wskazuje się jedynie, z których stron rozbudowano budynek mieszkalny (północna, wschodnia i południowa), nie wskazując nawet powierzchni tej jego części. Mając powyższe na uwadze, tak określony nakaz rozbiórki jest na tyle nieprecyzyjny, że może nie pozwolić organowi egzekucyjnemu zorientować się, czego dotyczy tytuł egzekucyjny w przypadku egzekucji obowiązku nakazania rozbiórki przedmiotowej rozbudowy. W świetle powyższego Sąd uznawszy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem organów orzekających na mocy art. 153 P.p.s.a. będzie zastosowanie się do oceny prawnej i wytycznych wskazanych w niniejszym wyroku.