II SA/Po 84/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2025 r. sprawy ze skargi D. F. i S. F. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 18 listopada 2024 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 22 listopada 2023 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 13.406 zł (trzynaście tysięcy czterysta sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia 22 listopada 2023 r. (znak: [...]) Burmistrz M. L. (dalej jako: "Burmistrz" lub "organ pierwszej instancji") ustalił D. i S. F. opłatę adiacencką, w wysokości łącznej 258.867,30 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, powstałego w wyniku podziału nieruchomości, zatwierdzonego decyzją Burmistrza z dnia 10 marca 2023 r. (znak: [...]) stanowiącej przed podziałem działkę o nr ewid. [...] i [...], dla której Sąd Rejonowy P. [...] prowadzi księgę wieczystą nr KW [...], na działki o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] i zobowiązał właścicieli nieruchomości, D. i S. F. do jej zapłaty. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że właściciele nieruchomości wnieśli o zatwierdzenie podziału nieruchomości oraz ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. L. "L. C." – etap [...], zatwierdzonego uchwałą nr XVII/131/2019 Rady Miasta z dnia 16 grudnia 2019 r. W toku postępowania organ pierwszej instancji powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego T. K., który wykonał na potrzeby ustalenia opłaty operat szacunkowy z dnia 1 września 2023 r., w którym jako metodykę wyceny przyjęto podejście porównawcze, metodę porównywania parami i uwzględniono stan przedmiotu wyceny (prawo własności nieruchomości) przed podziałem nieruchomości oraz po podziale nieruchomości. W oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, rzeczoznawca ustalił, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 10.233.802,00 zł, a po podziale 11.096.693,00 zł. Rezultatem podziału był wzrost wartości nieruchomości o kwotę 862.891,00 zł. W konsekwencji wysokość opłaty adiacenckiej została ustalona na kwotę 258.867,30 zł (30% wzrostu wartości nieruchomości) zgodnie z uchwałą nr XXXI/186/2009 Rady Miasta z dnia 19 maja 2009 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 8 lipca 2009 r. nr [...] poz. 2227). Pismem z dnia 8 grudnia 2023 roku D. i S. F., reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników złożyli odwołanie wskazując na naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy przy ustaleniu opłaty w oparciu o sporządzony operat bez jego należytej analizy. Ponadto wskazano na naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędne zastosowanie polegające na tym, że uznano dokument sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego za spełniający wymogi określone dla operatu szacunkowego, co do formy, treści i metod. W ocenie odwołujących się rzeczoznawca dokonał wyceny wskazanych nieruchomości przy zbyt małej próbie porównawczej oraz nie wskazał przeznaczenia nieruchomości z transakcji wziętych do porównania z nieruchomością wycenianą. Decyzją z dnia 18 listopada 2024 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium" lub "organ drugiej instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że postępowanie administracyjne było prowadzone zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo określił wartość nieruchomości, a organ prawidłowo określił wysokość opłaty adiacenckiej. Kolegium nie znalazło argumentów przemawiających za aktualizacją operatu z dnia 1 września 2023 r., ponieważ w niniejszym przypadku brak było podstaw do analizy uwarunkowań prawnych oraz czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na fakt, że wycena zgodnie z art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami sporządzona została według stanu i cen nieruchomości: przed podziałem (dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości – 10 marca 2023 r.) i po podziale (dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna – 23 marca 2023 r.). Operat szacunkowy był aktualny w zakresie oszacowanych i wskazanych w operacie szacunkowym wartości, gdyż zmiany na rynku nieruchomości po dacie sporządzenia operatu szacunkowego, jak również w zakresie uregulowań prawnych pozostawały bez wpływu na oszacowanie wartości. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu, a w szczególności zarzutów merytorycznych dotyczących operatu szacunkowego, Kolegium stwierdziło, że nie mogły one być szczegółowo analizowane przez organy administracyjne, które nie posiadały wiedzy specjalistycznej wymaganej do analizy operatu. W związku z powyższym pismem z dnia 24 czerwca 2024 r. organ odwoławczy zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego T. K. o ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wobec braku reakcji ze strony rzeczoznawcy Kolegium ponownie podjęło próbę wezwania rzeczoznawcy do ustosunkowania się do podniesionych zarzutów drogą elektroniczną (wiadomość e-mail z dnia 5 września 2024 r.), która również okazała się nieskuteczna. W rezultacie organ drugiej instancji dokonał analizy przygotowanego operatu szacunkowego i stwierdził, że został on przygotowany w sposób prawidłowy, zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy, co szeroko argumentował przytaczając jego fragmenty i odpowiadające podstawy prawne, a w efekcie prawidłowo została ustalona opłata adiacencka. Pismem z dnia 20 grudnia 2024 r. D. i S. F., reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników (dalej jako: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Kolegium z dnia 18 listopada 2024 r. (znak: [...]). Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") poprzez bezpodstawne utrzymanie przez organ drugiej instancji w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zatwierdzeniem ewidencyjnego podziału i w konsekwencji brak było podstaw do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką; - art. 7 w zw. z art. 11 w zw. z art. 8 § 1 zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i 6 w zw. z § 3 k.p.a. poprzez działanie niebudzące zaufania do władzy publicznej i naruszenie zasady przekonywania z uwagi na jednoznaczne wskazanie w uzasadnieniu, że Kolegium przed rozpoznaniem niniejszej sprawy zwróciło się do rzeczoznawcy majątkowego T. K. z wnioskiem o ustosunkowanie się do merytorycznych zarzutów, wezwanie zostało ponowione wiadomością e-mail z dnia 5 września 2024 r. i pomimo braku odpowiedzi tego rzeczoznawcy, organ drugiej instancji wydał merytoryczną decyzję, uznając sprawę za wyjaśnioną pomimo braku uzyskania odpowiedzi co równoznaczne jest z niepodjęciem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, brakiem zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i błędną ocenę udowodnionych okoliczności z pominięciem całokształtu materiału dowodowego, tj. brak dostrzeżenia wewnętrznych błędów logicznych zawartych w operacie szacunkowym z dnia 1 września 2023 r. w zakresie doboru nieruchomości porównywanych, brak zakwestionowania metodologii biegłego, mimo dysponowania zarzutami skarżących jak również argumentem, że w stosunku do sąsiedniej działki, która również uległa podziałowi obowiązek zapłaty nie powstał, przez co Kolegium ustaliło, w ślad za Burmistrzem, iż doszło do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału działek nr [...] i [...] w L., a w konsekwencji bezpodstawnie ustalono jednorazową opłatę adiacencką. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: - art. 98a ust. 1, 1a i 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.; dalej jako: "u.g.n."), przez ich zastosowanie w sprawie skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji organu pierwszej instancji i nałożeniem na skarżących obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej w wysokości ustalonej w decyzji Burmistrza, podczas gdy warunkiem dopuszczalności pobrania opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany zatwierdzeniem ewidencyjnego podziału, natomiast w sprawie do takiego wzrostu wartości nie doszło; - art. 98a ust. 1, 1a i 1b u.g.n. oraz § 3 ust. 2, § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie"), poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, iż dokument sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego spełnia wymogi określone dla operatu szacunkowego co do formy, treści i metod wyceny, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu pierwszej instancji; - art. 134 ust. 2, art. 150 ust. 2, art. 151 ust. 1, art 152 ust. 2 i 3, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 oraz art. 4 pkt 16 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez organ drugiej instancji, że wycena nieruchomości sporządzona w toku postępowania prowadzonego przez Burmistrza, została oparta na podstawie prawidłowego doboru nieruchomości podobnych do nieruchomości będących przedmiotem wyceny, podczas gdy wycena ta została przeprowadzona przy zbyt małej próbie porównawczej nieruchomości, braku wskazania cech nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, braku wskazania czy nieruchomości porównywane miały podobne przeznaczenie do nieruchomości wycenianej i podobne możliwości zabudowy oraz braku wskazania jakie jest przeznaczenie działek przyjętych do porównań i jaki % zabudowy oraz jaką inwestycję można na nich zrealizować, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Wskazując powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podczas rozprawy pełnomocnik skarżących podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 listopada 2024 r. (znak: [...]), utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza M. L. z dnia 22 listopada 2023 r. (znak: [...]) ustalająca opłatę adiacencką w wysokości łącznej 258.867,30 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałych w wyniku podziału nieruchomości, zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta z dnia 10 marca 2023 r. (znak: [...]), których właścicielami są D. i S. F.. Materialnoprawną podstawę wydania obu zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.; dalej jako: "u.g.n."), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie"). Zgodnie z art. 98a u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust. 1b). W rozpoznawanej sprawie wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty było możliwe, ponieważ spełnione zostały warunki wskazane w art. 98a ust. 1 u.g.n. odnoszące się do terminu, w którym można tego dokonać. Cytowany przepis wskazuje także, które regulacje u.g.n. mają zastosowanie do określenia wysokości opłaty adiacenckiej. W myśl art. 146 ust. 1a (stosowanego odpowiednio) ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zasady ustalania wartości rynkowej nieruchomości określone zostały w art. 150-159 u.g.n., i tak zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Dane wykorzystywane przy szacowaniu wartości nieruchomości określone są w art. 155 u.g.n., a szczegółowe zasady sporządzania operatu szacunkowego określone zostały na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 159 u.g.n. w rozporządzeniu. W rozpoznawanej sprawie powołano rzeczoznawcę majątkowego, któremu zlecono przygotowanie operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej. Spór w sprawie dotyczył w istocie tego czy organy administracji prawidłowo oceniły, że sporządzony w sprawie przez biegłego rzeczoznawcę T. K. operat szacunkowy z dnia 1 września 2023 r. może stanowić dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału dokonanego decyzją Burmistrza Miasta z dnia z 10 marca 2023 r., nr [...] W tym względzie chodziło o ustalenie, czy przedmiotowy operat nie zawierał wad naruszających przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości oraz przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżących z operatu nie wynikało, dlaczego rzeczoznawca wybrał wskazane w operacie nieruchomości do porównań, w sytuacji gdy analizie podlegało kilkanaście transakcji kupna sprzedaży. Co więcej, rzeczoznawca nie wskazał w jakich konkretnie miejscowościach znajdowały się będące przedmiotem obrotu nieruchomości. W zakresie analizy rynku nieruchomości w sposób opisowy przyjęto dane zbiorcze bez należytego wyjaśnienia i wskazania ich źródeł uwzględniając różne okresy analizy transakcji gruntowych (najpierw 3, potem 2 lata). Z kolei przy procedurze szacowania nie wyjaśniono dlaczego do porównań przyjęto nieruchomości znajdujące się w P. ([...]e oraz [...]), a nie nieruchomości znajdujące się w L. (miejscowości o innej dynamice rozwoju, a co za tym idzie – cenach nieruchomości). W niniejszej sprawie niewątpliwie skarżący wyrazili wątpliwości dotyczące sporządzonego operatu, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem organów było wyjaśnienie zastrzeżeń podniesionych przez skarżących. W sprawie zostało skierowane do rzeczoznawcy wezwanie do złożenia wyjaśnień czy wskazane uchybienia zawarte w treści operatu mogły mieć wpływ na sporządzoną wycenę. Organy podjęły próby uzyskania jasności w przedmiocie złożonego operatu, ale nie uzyskały stanowiska rzeczoznawcy majątkowego względem wątpliwości podniesionych przedmiotowej sprawie. W istocie Kolegium samo odniosło się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów, ale nie wyjaśniło wszystkich wątpliwości dotyczących spornego operatu szacunkowego. Operat szacunkowy ma moc prawną opinii biegłego, która podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego, przy czym ocena ta - z uwagi na charakter tego dowodu - nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego. W tym względzie należy rozróżnić, że czym innym jest specjalistyczna ocena operatu szacunkowego sporządzana przez organizację rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., a czym innym procesowa, formalna ocena tego dowodu. Przez tę ostatnią należy rozumieć ocenę wiarygodności operatu szacunkowego jako dowodu w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Normatywną podstawę tej oceny stanowi art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ obowiązany jest do dokonania ustaleń na postawie oceny całokształtu materiału dowodowego. Zatem również operat szacunkowy jako dowód z opinii biegłego podlega ocenie procesowej organu w toczącym się postępowaniu administracyjnym, która musi obejmować zgodność tego dowodu z obowiązującymi przepisami prawa. Oznacza to, że organ administracji ma obowiązek zbadania warstwy merytorycznej operatu, lecz tylko w takim zakresie w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zasad logiki. Organ może zakwestionować opinię biegłego w przypadku stwierdzenia w niej wewnętrznych sprzeczności czy niespójności (sprzeczność z zasadami logiki). Nie można natomiast oczekiwać od organu weryfikacji operatu szacunkowego w zakresie doboru przez rzeczoznawcę nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to już bowiem czynności ściśle specjalistyczne wymagające wiedzy fachowej. Powyższe zakreśla zatem ramy, w jakich operat szacunkowy może zostać poddany weryfikacji przez organ administracji w toku oceny procesowej, a w konsekwencji również zakreśla granice kontroli sądu administracyjnego dokonującego prawidłowości działania organu w tym zakresie. W razie powzięcia wątpliwości co do kwestii, które dla swojego wyjaśnienia wymagają wiadomości specjalnych, uzasadnione jest wystąpienie do organizacji rzeczoznawców majątkowych o zweryfikowanie operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok NSA z 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 2154/17, dostępny w CBOSA). Analizując akta administracyjne Sąd doszedł do przekonania, że wątpliwości co do sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. K. nie mogły zatem zostać w sprawie dostatecznie wyjaśnione z uwagi na brak stanowiska autora operatu szacunkowego. Ocena operatu dokonana przez organ Kolegium również nie mogła również wyjaśnić wątpliwości względem ocenianego dokumentu z uwagi na brak specjalistycznej wiedzy fachowej po stronie organów administracji w tym zakresie. Dobór nieruchomości podobnych do porównania czy wybór cech rynkowych, mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych, należy w istocie do rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy, polegające na wycenie nieruchomości wymagają zatem wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie posiada. Organ mógł więc dokonać oceny operatu szacunkowego jedynie pod względem formalnym, tj. zbadać np. czy został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawierał niejasności, pomyłek bądź innych braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W kwestiach dotyczących merytorycznego sporządzenia operatu szacunkowego, które wymagają specjalistycznej wiedzy fachowej ustawodawca przewidział określony w art. 157 u.g.n. tryb właściwy dla oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu przez organ, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 557/19, z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 47/22). W rozpoznawanej sprawie wątpliwości do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego zostały powzięte przez Kolegium na etapie postępowania administracyjnego, o czym świadczy próba weryfikacji zastrzeżeń podniesionych przez skarżących. Wobec braku stanowiska w tej sprawie jakie powinien wydać biegły który przygotował operat szacunkowy, istniała konieczność zwrócenia się o jego weryfikacje do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 u.g.n. Takiego działania po stronie organów zabrakło. W tym zakresie na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 oraz § 3 k.p.a., polegający na wydaniu decyzji mimo braku weryfikacji podnoszonych co do operatu szacunkowego zarzutów. Okoliczności niniejszej sprawy nie zostały bowiem wystarczająco wyjaśnione i naruszone zostały w tym zakresie zasady postępowania administracyjnego. W szczególności Kolegium powzięło bowiem wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i z dlatego podjęło próby ich wyjaśnienia poprzez uzyskanie stanowiska rzeczoznawcy majątkowego. W tym trybie wszystkie wspomniane wyżej wątpliwości nie zostały jednak wyjaśnione. Organ odwoławczy nie dokonał natomiast weryfikacji powziętych wątpliwości w trybie art. 157 u.g.n. W tym zakresie organ pierwszej instancji w ogóle nie powziął wątpliwości i nie żądał ich stosownych wyjaśnienia. W sprawie zabrakło rzetelnej oceny wartości dowodowej sporządzonego operatu szacunkowego na podstawie którego ustalona została opłata adiacencka. Kolegium, które powzięło wątpliwości względem przedmiotowego operatu szacunkowego (o czym świadczyć może chociażby zwrócenie się do rzeczoznawcy o odniesienie się do podniesionych zarzutów), nie zadbało jednak o należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie w trybie art. 157 u.g.n. W efekcie bez wystarczającej analizy operatu szacunkowego (z uwagi na bark specjalnych wiadomości) ustalona została w sprawie opłata. Operat szacunkowy nie mógł być jednak wykorzystany jako wiarygodny dowód stanowiący podstawę do jej ustalenia, gdyż nie pozwalał prześledzić całościowego toku wyceny i analizy dokonanej przez biegłego. W tej sytuacji nie można było wobec braku należytych wyjaśnień dotyczących operatu szacunkowego jednoznacznie stwierdzić czy organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego. Mając na względzie brak weryfikacji opinii rzeczoznawcy majątkowego pod kątem spełnienia wymagań przewidzianych dla sporządzenia operatu szacunkowego należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylić zaskarżaną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, ponieważ wszechstronna ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego powinna, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 k.p.a., zostać dokonana przez organy obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę powyższe ustalenia Sądu zwracając przy tym uwagę, by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały przepisom prawa materialnego.