II SA/Po 838/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2017 r. sprawy ze skargi Ł. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy; oddala skargę

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], Starosta Z., działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej jako "K.p.a."), art. 114 ust 1. pkt 1 lii b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) oraz art. 99 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm.) skierował Ł. G. na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii B, C, BE, CE prawa jazdy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że w dniu [...] lutego 2016 r. do Starostwa Powiatowego w Z. wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] stycznia 2016 r. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami przez Ł. G., który za naruszenie przepisów ruchu drogowego uzyskał łącznie 25 punktów przy 24 dopuszczalnych. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1, tj. za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Ponadto, zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do jego kwalifikacji. W związku z powyższym w dniu [...] lutego 2016 r. wszczęto postępowanie administracyjne w przedmiocie skierowania Ł. G. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Następnie w dniu [...] lutego 2016 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek Ł. G. o zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na złożenie w Sądzie Rejonowym w Z. wniosku o uchylenie mandatu karnego nałożonego za wykroczenie z dnia [...] stycznia 2016 r. Oprócz mandatu karnego, Ł. G. został ukarany również 15 punktami za naruszenia przepisów ruchu drogowego, dlatego też sprawę słuszności nałożenia tego mandatu można traktować jako zagadnienie wstępne w rozpatrywanym wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w P.. Mając powyższe na względzie organ zawiesił postępowanie administracyjne, które zostało podjęte po uzyskaniu informacji, że prawomocnym postanowieniem sygn. akt [...] z dnia [...] marca 2016 r. Sąd Rejonowy postanowił nie uwzględnić wniosku Ł. G. o uchylenie prawomocnego mandatu karnego. Mając na względzie powyższe okoliczności orzeczono o skierowaniu Ł. G. na egzamin kontrolny. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Ł. G., reprezentowany przez radcę prawnego J. P., podnosząc zarzut naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz naruszenie art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami. Odwołujący wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2016 r. otrzymał mandat kamy za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Oprócz grzywny w wysokości [...] zł za popełnione naruszenia przyznano mu jednym mandatem liczbę 15 punktów i taka liczba punktów została wpisana do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Stosownie do treści art. 98 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami w przypadku jednoczesnego popełnienia kilku naruszeń przez osobę, o której mowa w ust. 1, punkty im odpowiadające sumuje się. Jeżeli suma punktów odpowiadających naruszeniom przekracza 10, osoba ta otrzymuje 10 punktów. W związku z powyższym, zdaniem odwołującego, nie powinien on jednorazowo otrzymać 15 punktów, gdyż zgodnie z ww. art. 98 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami mógł otrzymać maksymalnie 10 punktów karnych. Z tego względu organ niewłaściwie stwierdził, że doszło do przekroczenia dopuszczalnego limitu 24 punktów. Decyzją z dnia 17 maja 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wyjaśniło, że zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy, a więc za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia, co do jego kwalifikacji. Realizując obowiązek wynikający z powołanych powyżej przepisów ustawy organ I instancji wydał na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia 27 stycznia 2016 r. zaskarżoną decyzję. Jak podkreślono, organ I instancji nie jest organem prowadzącym ewidencję kierowców dopuszczających się naruszenia przepisów ruchu drogowego i nie jest władny dokonywać samodzielnej oceny w zakresie liczby punktów zgromadzonych przez kierowców. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012r. poz. 488) ewidencję prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych. W związku z powyższym organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję związany jest domniemaniem prawdziwości informacji o liczbie punktów zgromadzonych w ewidencji przez kierowcę zawartej we wniosku komendanta wojewódzkiego Policji, prowadzącego tę ewidencję. Tym samym starosta, będąc organem administracji, nie jest kompetentny do dokonywania oceny zasadności przyznania kierowcy określonej liczby punktów przez organ kontroli ruchu drogowego, jak również podważania i weryfikowania wpisów do ewidencji. Jak podniesiono, odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych, skoro jedynie komendant wojewódzki Policji jest organem, który dokonuje wpisów do ewidencji a więc w drodze czynności materialno – technicznych ujawnia w ewidencji punkty karne przyznane poszczególnym kierowcom i dokonuje ich wykreśleń, a zainteresowany kierowca może zaskarżyć do sądu administracyjnego powyższe czynności, to kwestia prawidłowości takich wpisów, a co za tym idzie, ilości punktów karnych przyznanych danemu kierowcy, może być jedynie rozważana w sprawie ze skargi na taką czynność. W przedmiotowej sprawie odwołujący nie wniósł przewidzianego prawem środka zaskarżenia czynności, lecz złożył wniosek do sądu w przedmiocie uchylenia prawomocnego mandatu karnego, który postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] marca 2016r. sygn. akt [...] nie został uwzględniony. W związku z powyższym, zdaniem Kolegium, organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję w sposób prawidłowy rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy i na jego podstawie wydał decyzję o skierowaniu odwołującego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Ł. G., podnosząc zarzut naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz naruszenie art. 98 ust. 3 oraz art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przeprowadzenie dowodu z ewidencji punktów karnych przypisanych skarżącemu na okoliczność przypisania skarżącemu jednorazowo 15 punktów karnych zamiast 10 oraz na okoliczność, że skarżący nie przekroczył 24 punktów karnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. Nr 1647 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, po. 718), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości skierowania Ł. G. na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii B, C, BE, CE prawa jazdy. Materialnoprawną podstawą wydanej decyzji był art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty, na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 przywołanej ustawy. Stosownie do art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym P. prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Zgodnie zaś z art. 130 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty. Przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym jednoznacznie wskazuje organ właściwy, procesową formę, charakter oraz przesłanki skierowania kierowcy na sprawdzenie jego kwalifikacji do prowadzenia pojazdu. Skierowania takiego w drodze decyzji administracyjnej dokonuje starosta, a w przypadku miast na prawach powiatu – prezydent miasta, lub burmistrz. Literalne brzmienie przepisu ("podlega") dowodzi, że przedmiotowe orzeczenie ma charakter związany. Samo rozstrzygnięcie oraz jego zakres nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu administracyjnego. Oznacza to, że w razie przekroczenia limitu punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego – na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji – właściwy organ zobowiązany jest skierować osobę uprawnioną do kierowania pojazdem na sprawdzenie omawianych kwalifikacji. Organ ten nie jest jednak uprawniony do weryfikowania przypisanej kierowcy liczby punktów. W kontrolowanym postępowaniu starosta bada zatem jedynie czy wniosek komendanta dotyczy kierowcy, który przekroczył 24 punkty, a co wynika z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, prowadzonej przez Policję. Ustaleń w zakresie przekroczenia przez kierującego liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego organ dokonuje na podstawie dokumentu urzędowego, jakim jest sformalizowana informacja nadesłana przez Komendanta Wojewódzkiego Policji (wniosek o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji). Jak wskazuje analiza akt sprawy oraz wniesionej skargi skarżący kwestionuje przypisania mu jednorazowo 15 punktów karnych zamiast 10, a w konsekwencji uznanie, że przekroczył 24 punktów karnych. Sąd podkreśla, że jak zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ orzekający o skierowaniu na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy nie ma kompetencji do badania, czy organy kontroli ruchu drogowego dokonały właściwej kwalifikacji zachowań kierowcy (w tym zakresie właściwy jest sąd powszechny), ani też, czy stwierdzonym naruszeniom przepisów ruchu drogowego przypisano właściwą liczbę punktów. To ostatnie uprawnienie leży bowiem po stronie komendanta wojewódzkiego Policji, którego działanie może być poddane jedynie kontroli sądu administracyjnego w drodze wniesienia skargi na czynności tego organu. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 09 sierpnia 2013 r. sygn. I OSK 855/12, Baza NSA, gdzie wyjaśniono, że ani starosta, ani samorządowe kolegium odwoławcze, prowadząc postępowanie w sprawie dotyczącej uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów przypisanych kierowcy ze względu na naruszenie przez niego przepisów ruchu drogowego. Jeżeli jedynie komendant wojewódzki Policji jest organem, który dokonuje wpisów do ewidencji, a więc w drodze czynności materialno-technicznych ujawnia w ewidencji punkty karne przyznane poszczególnym kierowcom i dokonuje ich wykreśleń, a zainteresowany kierowca może zaskarżyć do sądu administracyjnego powyższe czynności, to kwestia prawidłowości takich wpisów, a co za tym idzie, ilości punktów karnych przyznanych danemu kierowcy, może być jedynie rozważana w sprawie ze skargi na taką czynność. Oznacza to, że kompetencja starosty w omawianym przypadku sprowadza się jedynie do sprawdzenia, w oparciu o wniosek komendanta wojewódzkiego Policji czy wpisy wskazane we wniosku są wpisami ostatecznymi i czy liczba punktów przekracza 24. Organ, jak również Sąd, wobec związania wnioskiem komendanta wojewódzkiego Policji, nie mają kompetencji do prowadzenia w tym zakresie odrębnego postępowania. Przypisywanie punktów za konkretne naruszenia, dokonywanie wpisów do ewidencji i ich usuwanie należy bowiem do wyłącznej kompetencji Policji. Czynności te nie mogą być dokonane ani przez starostę jako organ administracji publicznej, ani też przez samorządowe kolegium odwoławcze (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. II SA/Ke 11/13, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r. sygn. I OSK 413/11, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. I OSK 893/13, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2015 r. sygn. I OSK 1808/13, Baza NSA). W świetle powyższego Sąd stwierdził, że Starosta prawidłowo wydał decyzję o skierowaniu skarżącego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy, bowiem zostały spełnione przesłanki nakazujące mu wydanie takiej decyzji, wskazane w art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami. Tym samym zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie naruszała art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Sąd podkreśla, że organy prowadzące postępowanie administracyjne ustaliły wszystkie istotne okoliczności do rozstrzygnięcia sprawy, zebrały niezbędny w tym zakresie materiał dowodowy, dokonując jego prawidłowej oceny. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę