II SA/Po 833/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Jan Szuma na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej; uchyla zaskarżoną decyzję

Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...]), działając na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 1, ust. 1a, ust. 6 i ust. 7a oraz art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r., poz. 998 ze zm.; dalej: "u.w.r.p.z.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a."), ustalił D. M. miesięczną opłatę za pobyt małoletniej N. M. w niezawodowej rodzinie zastępczej: 1) od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] listopada 2018 r.: - za okres od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] września 2014 r. w wysokości po [...] zł miesięcznie, - za okres od dnia [...] września 2014 r. do dnia [...] maja 2018 r. w wysokości po [...] zł miesięcznie, - za okres od dnia [...] czerwca 2018 r. do dnia [...] listopada 2018 r. w wysokości po [...] zł miesięcznie, co łącznie daje kwotę w wysokości [...] zł, płatne do ostatniego dnia miesiąca w którym decyzja stanie się ostateczna; 2) od dnia [...] grudnia 2018 r. w wysokości: [...] zł miesięcznie, płatne do ostatniego dnia każdego miesiąca. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] maja 2006 r., sygn. akt [...] RNsm [...] małoletnia N. M. urodzona w dniu [...] listopada 2003 r., córka J. B. i D. M., na czas trwania postępowania została umieszczona w rodzinie zastępczej A. i R. T.. Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] sierpnia 2006 r., sygn. akt [...] Nsm [...] ograniczono D. M. wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią N. M. poprzez umieszczenie w rodzinie zastępczej u A. i R. T.. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], rodzinie zastępczej przyznano świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej N. M. w rodzinie zastępczej niezawodowej począwszy od dnia [...] stycznia 2012 r. w wysokości [...] zł miesięcznie, następnie od dnia [...] września 2014 r. powyższa decyzja została zmieniona i kwota świadczenia wynosiła [...] zł miesięcznie, a od dnia [...] czerwca 2018 r. do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko pieczy zastępczej, w związku z waloryzacją świadczeń dla rodzin zastępczych, wysokość przyznanego rodzinie zastępczej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej N. M. wynosi [...] zł miesięcznie. Dalej organ I instancji wskazał, że przed niniejszym postępowaniem administracyjnym w sprawie ustalenia wysokość odpłatności za pobyt córki w pieczy zastępczej, na wniosek D. M. toczyło się postępowanie administracyjne w przedmiocie odstąpienia od ustalenia odpłatności za pobyt małoletniej N. M. w pieczy zastępczej, które zakończyło się decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], odmawiającą D. M. odstąpienia od konieczności ponoszenia opłaty za pobyt małoletniej N. M. w pieczy zastępczej. D. M. odwołał się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja jest ostateczna. W związku z ostatecznym rozstrzygnięciem kwestii odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty wobec D. M. za pobyt córki N. M. w pieczy zastępczej, Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], wszczęło z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości odpłatności za pobyt córki w pieczy zastępczej. D. M. w dniu [...] grudnia 2018 r. zwrócił się do organu z wnioskiem o zawieszenie powyższego postępowania administracyjnego, w związku z zaskarżeniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W opinii organu I instancji w niniejszej sprawie brak jest jednak zagadnienia wstępnego, którego uprzednie rozstrzygnięcie przez inny organ warunkowałoby wydanie niniejszej decyzji, w szczególności zagadnieniem wstępnym nie jest kwestia możliwości zastosowania wobec strony ulgi, o której mowa w art. 194 ust. 3 u.w.r.p.z. W związku z powyższym D. M. na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 1 u.w.r.p.z. zobowiązany jest do ponoszenia miesięcznej opłaty za pobyt dziecka N. M. w rodzinie zastępczej w wysokości otrzymywanych świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka przez rodzinę zastępczą. W odwołaniu z dnia [...] stycznia 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego D. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołujący podniósł, że organ I instancji powołał się na wydane decyzje w przedmiocie przyznania rodzinie zastępczej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania córki, o których istnieniu odwołujący dowiedział się dopiero w momencie wszczęcia postępowania. Co więcej, domagając się od odwołującego opłaty na podstawie decyzji wydanej po kilkunastu latach z mocą wsteczną jest niedopuszczalne i naraża odwołującego na ogromne straty materialne. W latach 2006 - 2016 dochody rodziny odwołującego z pewnością stanowiłyby podstawę do odstąpienia od konieczności ponoszenia przedmiotowej odpłatności. Natomiast zgodnie z treścią art. 194 u.w.r.p.z., opłatę ustala się w drodze decyzji przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej. Odwołujący zaznaczył, że nie istnieją żadne przepisy uprawniające organy administracji publicznej do nakładania opłaty z mocą wsteczną. Decyzja administracyjna winna wywoływać skutki prawne wyłącznie na przyszłość. Organ I instancji nie jest więc uprawniony do nałożenia na odwołującego obowiązku ponoszenia opłat sprzed daty wydania przedmiotowej decyzji. Ponadto organ nie wyjaśnił, czy w stosunku do J. B. zostały wydane decyzje ustalające wysokość odpłatności oraz jaki był ich rezultat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Odnosząc się do zarzutów D. M. w zakresie braku możliwości nałożenia na rodziców biologicznych dziecka obowiązku ponoszenia opłat z tytułu jego umieszczenia w pieczy zastępczej z mocą wsteczną, organ odwoławczy wyjaśnił, że od dnia [...] września 2014 r., wobec jednoznacznej treści art. 193 ust. 1a u.w.r.p.z. nie ulega wątpliwości, że rozważana opłata ma być ponoszona przez rodziców od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, a zatem jej ustalenie w drodze decyzji administracyjnej, wydawanej na podstawie art. 194 ust. 1 u.w.r.p.z., musi nastąpić z mocą od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, który co do zasady poprzedza dzień doręczenia (ogłoszenia) decyzji ustalającej. W odpowiedzi na zarzuty odwołania dotyczące ustalenia wysokości opłaty matce dziecka Kolegium wyjaśniło, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], odmówił odstąpienia od konieczności ponoszenia opłaty przez D. M. oraz odstąpił od ustalenia konieczności ponoszenia opłaty przez J. B. za pobyt małoletniej N. M. w pieczy zastępczej. Biorąc pod uwagę powyższą decyzję, organ I instancji nie miał obowiązku ustalania wysokości opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej na rzecz J. B.. W odniesieniu do sytuacji dochodowej rodziny organ odwoławczy wskazał, że strona może w trybie art. 194 ust. 3 u.w.r.p.z. ubiegać się o umorzenie lub rozłożenie na raty spłaty należności. W skardze z dnia [...] sierpnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu. Podkreślił również, w trybie art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących spornej opłaty stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, w tym dotyczące terminu przedawnienia. Skutkiem prawnym upływu terminu przedawnienia jest wygaśnięcie zobowiązania. Skutek ten powstaje z mocy prawa i musi być uwzględniany z urzędu przez organ I instancji bądź organ odwoławczy. Kolejnym powodem do uchylenia zaskarżonej decyzji jest zdaniem skarżącego wydany w dniu 18 kwietnia 2019 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Po 1095/18, uchylający w części decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w zakresie pkt 2 oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w zakresie pkt 2, tj. w części ustalającej odstąpienie od konieczności ponoszenia opłaty przez J. B. za pobyt małoletniej N. M. w rodzinie zastępczej. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. odwołujący powiadomił organ II instancji o wydaniu tego wyroku, jednakże SKO w treści swojej decyzji nie zajęło stanowiska w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt, że córka skarżącego postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] sierpnia 2006 r., sygn. akt I[...] Nsm [...], została umieszczona w niezawodowej rodzinie zastępczej. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], rodzinie zastępczej przyznano świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej N. M. w rodzinie zastępczej niezawodowej począwszy od dnia [...] stycznia 2012 r. W późniejszym terminie decyzja ta była dwukrotnie zmieniana w związku z waloryzacją wskazanego świadczenia. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowi art. 193 ust. 1 pkt 1 u.w.r.p.z., zgodnie z którym w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81, tj. świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka i dodatku na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania dziecka niepełnosprawnego. Obowiązek ponoszenia opłaty, o której wyżej mowa, spoczywa również na rodzicach, którzy zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona lub ograniczona (art. 193 ust. 6 ustawy). Co przy tym istotne w realiach rozpoznawanej sprawy, art. 193 ust. 2 u.w.r.p.z. stanowi, że za ponoszenie tej opłaty rodzice odpowiadają solidarnie. Na mocy art. 194 ust. 1, opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że stroną postępowania dotyczącego ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej są rodzice dziecka, a decyzja administracyjna winna regulować prawa i obowiązki obojga rodziców. Współudział rodziców w takim postępowaniu jest oparty na tzw. współuczestnictwie materialnym. Innymi słowy, wszczęcie postępowania i jego prowadzenie winno nastąpić w odniesieniu do obojga rodziców, a rozstrzygnięcie także winno być skierowane do obojga rodziców. Konstrukcja solidarnej odpowiedzialności obojga rodziców za opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy wymaga, aby postępowanie dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, było przeprowadzone z udziałem wszystkich osób, których ono dotyczy, a zatem obojga rodziców (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1464/13 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej wyjaśnić należy, że art. 194 ust. 3 ustawy dopuszcza - na podstawie decyzji starosty działającego na wniosek lub z urzędu - możliwość łagodzenia sytuacji rodziców zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty poprzez jej umorzenie w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty lub odstąpienie od jej ustalenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest przy tym pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że wskazana wyżej decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt w rodzinie zastępczej stanowi rozstrzygnięcie odrębnej sprawy administracyjnej w stosunku do sprawy dotyczącej odstąpienia od ustalenia opłaty i w której to sprawie organ jest zobowiązany wydać odrębną decyzję. Ponoszenie przez rodziców opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy, zapada w postaci decyzji ustalającej - art. 194 ust. 1 tej ustawy, natomiast decyzja odstępująca od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową - art. 194 ust. 3 ustawy. Zatem obie materie ustawodawca jednoznacznie rozgraniczył. Ponadto w postępowaniach zmierzających do rozstrzygnięcia każdej z tych spraw badane są inne przesłanki materialnoprawne wynikające z odrębnych podstaw (w tym szczegółowe warunki odstąpienia od ustalenia opłaty określają rady powiatów w drodze uchwał podejmowanych na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy). Inny jest też cel obydwu rodzajów decyzji i każda z nich podlega odrębnemu zaskarżeniu. Odstąpienie od ustalenia opłaty z istoty rzeczy musi poprzedzać jej ustalenie. Ustawodawca wskazuje bowiem nie na odstąpienie od pobrania opłaty, lecz od jej ustalania. Odstępowanie od ustalania opłaty po jej ustaleniu lub jednocześnie z jej ustaleniem nie znajduje racjonalnego i logicznego uzasadnienia. W konsekwencji należy przyjąć, że w sytuacji, gdy prawodawca wskazuje na przesłanki odstąpienia od ustalenia opłaty, zbadanie tych przesłanek w określonym stanie faktycznym musi nastąpić przed ustalaniem opłaty, zwłaszcza że z treści art. 194 ust. 3 u.w.r.p.z. wynika, że odstąpienie od ustalenia opłaty może nastąpić również z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2370/15). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należało, że skoro zbadanie przesłanek odstąpienia od ustalenia omawianej opłaty musi nastąpić przed ustaleniem tej opłaty, a rodzice są solidarnie zobowiązani do jej uiszczenia, do czasu uzyskania przez decyzje w przedmiocie odstąpienia od konieczności ponoszenia opłaty w stosunku do obojga rodziców waloru ostateczności, nie może być rozstrzygana sprawa ustalenia tej opłaty. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1095/18, zapadłym przed wydaniem zaskarżonej decyzji, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w zakresie pkt 2 oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w zakresie pkt 2, tj. w części ustalającej odstąpienie od konieczności ponoszenia opłaty przez J. B. za pobyt małoletniej N. M. w rodzinie zastępczej. Wskazany wyrok jest prawomocny od dnia [...] czerwca 2019 r. Obowiązkiem organu odwoławczego w tej sytuacji było więc zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt małoletniej N. M. w rodzinie zastępczej do czasu rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie odstąpienia od konieczności ponoszenia tej opłaty przez J. B., o co zresztą wnosiła strona skarżąca. W konsekwencji, w realiach rozpoznawanej sprawy rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia skarżącemu opłaty za pobyt małoletniej N. M. w rodzinie zastępczej było przedwczesne. Z powodu wydania w dniu [...] kwietnia 2019 r. wyroku eliminującego z obrotu prawnego decyzje organów obydwu instancji w zakresie ustalenia odstąpienia od konieczności ponoszenia opłaty przez J. B. za pobyt małoletniej N. M. w rodzinie zastępczej, w momencie wydania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym nie znajdowała się ostateczna decyzja regulująca tę kwestię. Kwestia ta stanowi natomiast zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie. To bowiem od wyniku tego postępowania zależeć będzie zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania w sprawie ustalenia opłaty. Skoro, jak już powyżej wskazano, decyzja administracyjna dotycząca ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej winna regulować prawa i obowiązki obojga rodziców dziecka, jej wydanie nie może nastąpić wcześniej, niż ostateczne staną się decyzje w przedmiocie odstąpienia od konieczności ponoszenia opłaty zarówno przez ojca, jak i matkę dziecka. Ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie odstąpienia od konieczności ponoszenia opłaty przez J. B. ma więc wpływ na wynik postępowania w sprawie ustalenia odpłatności obojga rodziców. Dopiero wtedy, gdy decyzja o ustaleniu odstąpienia lub odmowie odstąpienia od konieczności ponoszenia opłaty przez matkę dziecka będzie ostateczna, organ będzie mógł podjąć zawieszone postępowanie o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Zauważyć również należy, że w przypadku gdyby ewentualnie odmówiono matce dziecka odstąpienia od opłaty, to organ winien wszcząć i prowadzić postępowanie o ustalenie należności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w stosunku do obojga rodziców. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że sprawy o odstąpienie od ustalenia opłaty stanowią tzw. zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. dla sprawy o ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, zatem postępowanie to winno zostać zawieszone do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie odstąpienie od ustalenia opłaty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 826/16 i powołane w nim orzecznictwo). Niezasadne okazały się natomiast pozostałe zarzuty skargi. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że stronami postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania małoletniego dziecka w rodzinie zastępczej są tylko i wyłącznie osoby tworzące rodzinę zastępczą. Stronami postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania małoletniej N. M. w rodzinie zastępczej byli więc A. i R. T.. Z uwagi na fakt, że skarżący nie miał interesu prawnego aby być stroną tego postępowania, Starosta [...] nie musiał zawiadamiać skarżącego o wydaniu decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia rodzinie zastępczej, w której przebywa córka skarżącego. Starosta [...] wymienił wskazane decyzje w celu wyliczenia skarżącemu opłaty za pobyt małoletniej N. M. w rodzinie zastępczej, albowiem, jak już powyżej wskazano, na mocy art. 193 ust. 1 pkt 1 u.w.r.p.z., w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej niezawodowej, to rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanego świadczenia, o którym mowa w art. 80 ust. 1 tej ustawy, tj. przyznanego rodzinie zastępczej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Nie ma również racji skarżący – powołując się na brzmienie art. 194 ust. 1 u.w.r.p.z. – że opłata, o której mowa w art. 193 ust. 1 musi zostać ustalona przed umieszczeniem dziecka w rodzinie zastępczej. Zgodnie z art. 194 ust. 1 ustawy, wskazaną opłatę ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na zamieszkanie dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej. Sąd wskazuje, że zwrot "przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej" nie wskazuje czasu, w którym musi zostać wydana decyzja ustalająca opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, a określa właściwość organu do ustalenia tej opłaty, tj. opłatę ustala starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej. Innymi słowy, analiza przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że nakazuje on wydanie decyzji o ustaleniu opłaty przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej. Z jego treści wynika bowiem jedynie, że do wydania decyzji w tym zakresie jest uprawniony starosta, którego właściwość miejscowa zdeterminowana jest miejscem zamieszkania dziecka przed jego umieszczeniem w pieczy zastępczej. Analogiczną konstrukcją ustawodawca posłużył się w art. 191 ust. 1 pkt 1, wskazując, że to powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, a także w art. 191 ust. 9 ustawy, wskazując, że w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej to gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi odpowiednio wydatki, o których mowa w ust. 1 pkt 1. Podkreślić również należy, że ustawą z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1188) dodano do ustawy przepis art. 193 ust. 1a, który stanowi, że opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Ustawa ta weszła w życie z dniem 19 września 2014 r. Niezależnie jednak od obowiązującego od dnia 19 września 2014 r. przepisu ust. 1a art. 193 ustawy, treść normatywna wynikająca z zestawienia przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. obowiązujących przed dniem wejścia w życie nowelizacji z dnia 25 lipca 2014 r. pozwala na stwierdzenie, że również przed dniem 19 września 2014 r. decyzje ustalające wysokość opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej działały (wywoływały skutki prawne) z mocą wsteczną (ex tunc). Dokonana ustawą z dnia 25 lipca 2014 r. nowelizacja w zakresie zmiany art. 193 u.w.r.p.z. poprzez dodanie ust. 1a nie spowodowała zmiany normatywnej w odniesieniu do skuteczności temporalnej decyzji administracyjnej konkretyzującej ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Nowelizacja w tym zakresie miała charakter konfirmujący, usuwając wątpliwości interpretacyjne niektórych organów stosowania prawa co do możliwości konkretyzacji obowiązku ponoszenia opłat z mocą wsteczną. Tak należy również rozumieć zawarte w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej (Sejm RP VII kadencji, nr druku: 2532) stwierdzenie, że dodawany do art. 193 ust. 1a stanowi "zmianę doprecyzowującą". Jakkolwiek zmiany prawa powinny nieść za sobą elementy "nowości normatywnej", to jednak nie można wykluczyć zmian mających znaczenie jedynie interpretacyjne, co jest zgodne z konstrukcją oficjalnej prawodawczej wykładni autentycznej. Prawodawca może bowiem nie tylko modyfikować, lecz także interpretować w przepisach prawnych ustanowione już regulacje. Jeżeli więc analizowana nowelizacja art. 193 u.w.r.p.z. nie wprowadziła modyfikacji w zakresie zasięgu czasowego skutków prawnych polegających na konkretyzacji obowiązku rodziców do ponoszenia opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, to tym samym odpada możliwość kwalifikowania powyższej nowelizacji jako zmiany normatywnej o retroaktywnym charakterze. Zasadność powyższej konstatacji potwierdza dobitnie zestawienie obowiązujących przed dniem wejścia w życie art. 193 ust. 1a ustawy przepisów, które łącznie stanowią podstawę do rekonstrukcji treści normatywnej podlegającej konkretyzacji w decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 194 ust. 1 ustawy ustala i konkretyzuje wynikający z art. 193 ust. 1 obowiązek rodziców w zakresie ponoszenia opłat co do miesięcznej wysokości oraz okresu jej obowiązywania. Przepis art. 193 ust. 1 ustawy w części wprowadzającej wyznacza czasowy zakres ustawowego obowiązku ciążącego na rodzicach dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej. Z treści fragmentu powyższego przepisu ("Za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę (...)") wynika, że zakres temporalny obowiązku rodziców rozciąga się na cały okres trwania pobytu dziecka w pieczy zastępczej. Od momentu umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej do momentu zakończenia wykonywania pieczy zastępczej trwa ciążący na rodzicach obowiązek ponoszenia opłat za pobyt dziecka w określonej formie systemu pieczy zastępczej. Jeżeli zatem okres pobytu rozpoczyna się z momentem umieszczenia w pieczy zastępczej (zob. art. 35 ust. 1, art. 49), to należy uznać, że spoczywający na rodzicach, wyrażony w art. 193 ust. 1 in principio ustawy obowiązek ponoszenia opłat za cały okres pobytu trwa od momentu faktycznego umieszczenia dziecka w określonej formie pieczy zastępczej. W konsekwencji, wydawana na podstawie art. 194 ust. 1 w zw. z art. 193 ust. 1 ustawy decyzja ustalająca wysokość opłaty jest w zakresie wyznaczenia okresu trwania obowiązku ponoszenia opłaty skuteczna z mocą ex tunc, albowiem zakres czasowy tego obowiązku zostaje powiązany z momentem umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, a nie z momentem doręczenia (ogłoszenia) decyzji ustalającej. Taka konstrukcja normatywna skuteczności temporalnej decyzji ustalającej jest następstwem treści art. 193 ust. 1 in principio ustawy. Nieaktualny jest przy tym pogląd o związku tzw. konstytutywności decyzji ze skutecznością temporalną ex nunc. W teorii prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje obecnie zapatrywanie, że decyzje konstytutywne mogą być skuteczne ex nunc lub ex tunc. Skuteczność temporalna decyzji konstytutywnej jest zatem uzależniona od treści hipotezy lub dyspozycji konkretyzowanej normy materialnej lub treści powiązanej z nią normy kompetencyjnej. Powyższe normy ostatecznie przesądzają, czy i w jakim zakresie decyzje administracyjne wydawane na ich podstawie wywołują skutki z mocą wsteczną (ex tunc), a więc od określonego, poprzedzającego dzień doręczenia (ogłoszenia) decyzji momentu, w którym doszło do realizacji danego elementu lub całego ustawowego stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1538/17). Skuteczność temporalna ex tunc tego rodzaju decyzji ustalającej jest zatem zasadą, chyba że dzień doręczenia (ogłoszenia decyzji) będzie tożsamy z dniem umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Pogląd ten, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, jest prezentowany w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., I OSK 2171/16, wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2017 r., I OSK 157/17; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 672/16). W takiej sytuacji brak jest podstaw do przyznania racji zarzutowi skargi o niemożliwości ustalenia opłaty za pobyt dziecka skarżącego w rodzinie zastępczej z datą faktycznego umieszczenia dziecka w tej rodzinie. Niezasadny jest również zarzut przedawnienia wskazanych należności. Opłata za pobyt dziecka w pieczy zastępczej należy do kategorii niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869). Z przepisu art. 67 tej ustawy wynika, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 tej ustawy, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.). Zgodnie z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Przy odpowiednim zastosowaniu tego przepisu należy wywieźć, że opłata za pobyt małoletniego dziecka w pieczy zastępczej przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności tej opłaty. Termin przedawnienia rozpoczyna więc bieg od określonego w decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej terminu płatności. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], albowiem została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] maja 2020 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.