II SA/Po 830/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu 7 października 2026 r., na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skarg A. B. i R. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Obornikach z 20 maja 2026 r., nr XXX/350/26, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. odrzucić skargi A. B. i R. B., 2. zwrócić skarżącemu R. B. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

Pismem datowanym na 31 sierpnia 2025 r. A. B. i R. B. wywiedli do tut. Sądu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Obornikach z 20 maja 2026 r., nr XXX/350/26, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie miejscowości Objezierze, gmina Oborniki. Uchwałę zaskarżyli w części dotyczącej wprowadzenia zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko z wyjątkiem inwestycji celu publicznego w zakresie infrastruktury technicznej i drogowej (§ 5 pkt 2 uchwały), dopuszczenia lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z zastrzeżeniem, że dopuszcza się chow i hodowlę zwierząt inwentarskich w ilości nie większej niż 40 DJP (§5 pkt 3 i 4 uchwały), wprowadzenia zakazu chowu i hodowli trzody chlewnej (§ 5 pkt 5 uchwały) i wnieśli stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tej części. W skardze wskazano, że A. B. jest na podstawie umowy zawartej z Krajowym Ośrodkiem wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w [...] (dalej (KOWR) dzierżawcą należącej do Skarbu Państwa nieruchomości obejmującej między innymi działkę nr 151 obręb Objezierze, zaś jej mąż R. B. jest także na podstawie umowy zawartej z KOWR dzierżawcą nieruchomości w skład, której wchodzi działka ewidencyjna nr 181. Na działkach tych skarżący prowadzą działalność rolniczą, obie działki znajdują się na obszarze objętym zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś skarżący zamierzają na terenie nieruchomości je obejmującej zrealizować inwestycję polegająca na modernizacji budynków inwentarskich do hodowli trzody chlewnej w obsadzie 10317 sztuk tuczników. Skarżący wskazali, iż aktualnie obowiązujące umowy dzierżawy dotyczą okresu do 5 listopada 2027 r., , jednakże umowy te przewidują możliwość przedłużenia ich obowiązywania, skarżący podejmują działania zmierzające do nabycia na własność dzierżawionych nieruchomości oraz wystąpili o decyzje dotyczącą środowiskowych uwarunkowań planowanego przedsięwzięcia. W toku postępowania dotyczącego wydania decyzji środowiskowej skarżący uzyskali postanowieniem z 21 października 2025 r. pozytywne uzgodnienie dla planowanej inwestycji od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], oraz wydana została w dniu 1 czerwca 2026 r. decyzja Burmistrza Obornik, znak [...] odmawiająca ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla w/w przedsięwzięcia, od której 23 czerwca 2026 r. wywiedli odwołanie. Z powyższych okoliczności skarżący wywodzą swój interes prawny do zaskarżenia spornej uchwały podnosząc, iż w warunkach konkretnej sprawy również podmiot legitymujący się prawem obligacyjnym do nieruchomości może posiadać legitymacje do wniesienia skargi na uchwalę dotyczącą przyjęcia mpzp. Do skargi dołączono wypis z aktu notarialnego zgodnie z którym w małżeństwie skarżących obowiązuje ustrój rozdzielności majątkowej małżeńskiej. Wraz ze skargą R. B. bez wezwania uiścil wpis wpis w kwocie 300 zł. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Obornik wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wobec niewykazania przez skarżących naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia. Uzasadniając powyższe stanowisko organ wskazał, iż samo posiadanie nieruchomości na podstawie umowy dzierzby oraz zamiar realizacji na niej określonego przedsięwzięcia gospodarczo-inwestycyjnego mogą świadczyć o istanieniu interesu faktycznego lub ekonomicznego, lecz nie przesądzają jeszcze o legitymacji z art. 101 ust. 1 u.s.g. rgan podkreślił, izplan nie eliminuje możliwości rolniczego wykorzystywania terenu dzierżawionych nieruchomości oraz dopuszcza chów i hodowle w granicach określonych planem. Organ podkreślił, iż skarżącym nie przysługiwało przed uchwaleniem planu ostateczne i skonkretyzowane uprawnienie publicznoprawne do realizacji zamierzonego przedsięwzięcia, a uzyskanie określonych stanowisk organów współdziałających w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań nie kreowała jeszcze prawa do realizacji przedsięwzięcia w postulowanej formie. Także zamiar nabycia gruntów w przyszłości nie może stanowić samodzielnego źródła aktualnego interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem jest art. 101 ust. 1 u.s.g. W myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Kwestią zasadniczą jest zatem ustalenie, czy w okolicznościach niniejszej sprawy można przyjąć, że ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają interes prawny każdego ze skarżących będącego dzierżawcą nieruchomości znajdującej się na terenie obowiązywania ww. aktu planistycznego. Mając zdefiniowany występujący w sprawie zasadniczy problem prawny wskazać należy, że przepisy ogólne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazują organom planistycznym uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określone wartości, w tym ochronę prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Obowiązek ten związany jest z tym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a więc mają bezpośredni wpływ przede wszystkim na uprawnienia i obowiązki właściciela nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje w związku z tym pogląd, iż interes prawem chroniony we wniesieniu skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają co do zasady podmioty, którym przysługują najszersze prawa do nieruchomości objętych planem, a więc właściciele tych nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2006 r., II OSK 936/06, wyrok NSA z dnia 10 marca 2008 r., II OSK 1468/07, wyrok NSA z dnia 26 września 2008 r., II OSK 312/08, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., II OSK 2369/12, postanowienie NSA z 13 stycznia 2017 r., II OSK 2882/16, postanowienie NSA z 25 sierpnia 2017 r., II OSK 1722/17). Ochronę sądową w tym zakresie przyznaje się również użytkownikom wieczystym nieruchomości, gdyż mają oni prawa rzeczowe do nieruchomości o treści najbardziej zbliżonej do prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2009 r., II OSK 521/09). Właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu przysługują prawa o charakterze bezwzględnym do nieruchomości, których treść określają wprost przepisy kodeksu cywilnego (art. 140 K.c., art. 233 K.c.). Przepisy te stanowią zatem źródło interesu prawnego tych podmiotów w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają co do zasady podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem np. dzierżawcy nieruchomości (powołane powyżej wyroki NSA wydane w sprawach o sygn. akt II OSK 936/06, II OSK 1468/07, II OSK 312/08), najemcy lokali (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r., II OSK 1436/09, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., II OSK 2369/12) czy też podmioty użytkujące budynek znajdujący się na terenie objętym planem na podstawie umowy użyczenia (wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r., II OSK 1475/08). Uzasadniając to stanowisko wskazać należy, iż prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te mogą mieć więc interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny. Istotnym argumentem przemawiającym za przyjęciem wskazanego poglądu jest również to, że niejednokrotnie interes podmiotu, któremu przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości jest sprzeczny z interesem jej właściciela. Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w tym zakresie w skardze wskazać należy, iż interes prawny podmiotu wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Podkreślenia przy tym wymaga, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu w tym trybie powinien być bezpośredni i realny, a o jego naruszeniu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (por. postanowienie NSA z 6 listopada 2024 r., II OSK 2194/24 i powołane w jego uzasadnieniu orzeczenia). Odnosząc się szczegółowo do argumentacji skarżących wskazać należy, iż w pierwszej kolejności wywodzili swój interes prawny z umów dzierżawy nieruchomości – działek nr 181 (R. B.) i 151 (A. B.) znajdujących się na obszarze objętym zaskarżonym planem. Działki te jak wynika z umów i załączników do nich miały być wykorzystywane przez dzierżawców na potrzeby produkcji rolnej, były w momencie wydzierżawiania zabudowane budynkami gospodarczymi, przy czym tak R. B. jak i A. B. w momencie zawierania w grudniu 2018 r. umów dzierżawy zobowiązali się do utrzymania wskazach w umowach wielkości średniorocznego stanu inwentarza żywego (odpowiednio § 5 ust. 7 umowy dzierżawy R. B. – k.34 verte akt sądowych i § 5 ust. 6 umowy A. B. – k. 40 verte akt sądowych). Jednocześnie umowy te nie dawały im uprawnienia zmiany przeznaczenia całości lub części przedmiotu dzierżawy bez zgody wydzierżawiającego wyrażonej na piśmie (§§ 5 ust. 1 obydwu umów), zaś w zakresie prawa dysponowania wydzierżawianymi gruntami na cele budowlane, w tym budowy, odbudowy, rozbudowy i przebudowy obiektów budowlanych istniejących na wydzierżawianych gruntach , uzależniały dopuszczalność tych prac od uzyskania uprzedniej pisemnej zgody wydzierżawiającego (§§ 8 obu umów oraz załączniki nr 4 do tychże umów dzierżawy – k. 38 i 43 akt sądowych). Porównanie wielkości średniorocznego stanu inwentarza żywego, do utrzymywania którego skarżący zobowiązali się jako dzierżawcy w roku 2018 (80% z odpowiednio 876,123 DJP i z12,959 DJP) wyraźnie wskazuje, z jednej strony, że w momencie zawierania umów dzierżawy mieli oni faktyczną możliwość prowadzenia w oparciu o istniejącą na dzierżawionych gruntach zabudowę produkcji w takim rozmiarze, a ich zamierzenie inwestycyjne, które niewątpliwie zostało zablokowane przez przyjęcie zaskarżonego planu sprowadzało się do zwiększenia intensywności wykorzystania dzierżawionych nieruchomości do 1444 DJP przy jednoczesnej przebudowie i rozbudowie obiektów likwidowanej fermy krów celem dostosowania do hodowli trzody chlewnej. (patrz postanowienie RDOŚ z 21.10.2025 r., k 56-62 akt sądowych). Taka treść umów dzierżawy, jak i zamierzenia inwestycyjnego skarżących, przewidzianego do realizacji na dzierżawionych gruntach, wyraźnie wskazuje, iż ustalenia kwestionowanego planu miejscowego mają jedynie pośredni wpływ na ich sytuację faktyczną, albowiem nie uniemożliwiają im wykorzystywania dzierżawionych gruntowo w horyzoncie czasowym zawartych umów zgodnie z treścią zawartej umowy, a jedynie uniemożliwiają wprowadzanie zmian w przedmiocie dzierżawy, które nie stanowiły ich samodzielnego uprawnienia jako dzierżawców, lecz i tak byłyby zależne od zgody właściciela gruntów, czy jak w niniejszej sprawie podmiotu administrującego gruntami rolnymi Skarbu Państwa. Postanowienia planu godzą zatem w interes prawny właściciela gruntu, a nie dzierżawców tegoż. W orzecznictwie przewidziano wprawdzie wyjątki w tym względzie, stwierdzając, że nie tylko stosunek prawnorzeczowy może stanowić podstawę do skutecznego podnoszenia naruszenia prawa skarżącego, jednakże stanowisko to dotyczyło sytuacji, w których wywodził swój interes prawny z faktu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości, której właścicielem była gmina (patrz: wyrok NSA 19 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 522/10 i postanowienie NSA z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 2400/21 – dostępne jw.). Odstępstwa od powyższej zasady mogą zatem być rozważane wyłącznie w odniesieniu do sytuacji, w których umowy zobowiązaniowe dotyczyłyby gruntów publicznych, w tym przede wszystkim szczególności gruntów gminy, której organ stanowiący uchwalił plan miejscowy dla tego terenu. W niniejszej sprawie tak jednak nie jest. Podzielić nadto należy stanowisko organu, iż skarżący wbrew sugestiom zawartym w skardze – nie dysponują jakimikolwiek skierowanymi do nich orzeczeniami administracyjnymi dotyczącymi realizacji inwestycji na przedmiotowych działkach, w tym w szczególności ostatecznymi decyzjami środowiskowymi dotyczącymi planowanych zamierzeń inwestycyjnych, co dodatkowo wskazuje, że nie doszło w zakresie zmian planistycznych dotyczących tych dwóch działek do naruszenia interesu prawnego rozumianego jako uprawnienie, wynikające z przepisów prawa materialnego lub odpowiednich orzeczeń sądowych lub administracyjnych. Orzeczeniem takowym nie jest niewątpliwie postanowienie uzgadniające RDOŚ z 21 października 2025 r., albowiem ma ono charakter wpadkowy, nie kończy postępowania w sprawie i jest skierowane do organu, który merytorycznie orzekał będzie w przedmiocie środowiskowych uwarunkować realizacji przedsięwzięcia. Dopiero dysponowanie przez skarżących ostatecznymi decyzjami o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji określonej inwencji na wskazanych działkach, mogłoby uzasadniać potrzebę rozważania wpływu przyjęcia kwestionowanej uchwały niweczącej ich zamiary inwestycyjne, zgodne z decyzją stanowiącą wstępny etap procesu inwestycyjnego (budowlanego), na ich interes prawny i co za tym idzie dopuszczalności jej skutecznego zaskarżenia. Powyższe w mniejszej sprawie nie miało jednak miejsca. Podsumowując stwierdzić należy, iż w realiach kontrolowanej sprawy skarżący jako dzierżawcy nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt 2. niniejszego postanowienia wydane zostało na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.