II SA/Po 822/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia pozwolenia na budowę I. Stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] II. Zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Starosta J. decyzją z [...] czerwca 2019r., nr [...], wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018r. poz. 1202 z późn. zm.), uchylił decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia [...] sierpnia 1967r. nr [...], którą udzielono C. Z. pozwolenia na budowę cieplarni na nieruchomości położonej w K. pow. J. (działka oznaczona obecnie pod nr ewid.[...]). Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. H. podnosząc, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a Starosta J. nie przekonał strony, czy aktualnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego mają zastosowanie do pozwolenia na budowę z 1967 roku. Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2019r., nr [...] W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2019r. (znak: [...]) przekazał Staroście J. decyzję z dnia [...] lipca 2015r. nr [...] podając, iż jest ona ostateczna. Decyzją tą PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu sprawy legalności budowy budynku cieplarni na działce nr [...] położonej w K. przy ul. [...], wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydium Państwowej Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1967r. nr [...], a zrealizowanego jako mieszkalny, nakazał współwłaścicielom nieruchomości sporządzić i przedstawić w wyznaczonym terminie projekt budowlany zamienny uwzględniający poczynione przez inwestora zmiany w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 1967 roku. W uzasadnieniu decyzji z [...] lipca 2015 r. organ nadzoru budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy z zastrzeżeniem ust. 2, natomiast zgodnie z art. 103 ust. 2 przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem mając na względzie stwierdzone odstąpienia w realizacji przedmiotowej budowy, której budowę zakończono w 1976r., uznano, iż w sprawie znajdą zastosowanie przepisy obecnie obowiązującej ustawy w zakresie realizacji obiektu z odstąpieniem. Wojewoda wskazał, że stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Powyższe oznacza, iż kwestia zastosowania do sprawy przepisów obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane została rozstrzygnięta na etapie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Tym samym zarzuty skarżącego dotyczące zasadności stosowania aktualnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego do pozwolenia na budowę z roku 1967 r. są niezasadne, bowiem zagadnienie to zostało rozstrzygnięte już na etapie postępowania prowadzonego przez PINB i zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2015r., nr [...],[...] Wojewoda następnie wyjaśnił, że w oparciu o obowiązujące przepisy Prawa budowlanego, w tym art. 36a ust. 2, organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Decyzję tą organ nadzoru budowlanego przesyła do organu administracji architektoniczno-budowlanej, który zgodnie z art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest zobowiązany do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy Prawa budowlanego nie określają w jakim terminie po wydaniu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobowiązany uchylić pozwolenie na budowę. Zatem należy przyjąć, że uchylenie pozwolenia na budowę powinno nastąpić bezzwłocznie, gdy kopia ostatecznej decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy zostanie doręczona organowi administracji architektoniczno-budowlanej, natomiast niewykonanie tego obowiązku należy traktować jako niezałatwienie sprawy w terminie (por. wyrok WSA w Warszawie z 23.04.2007 r. VII SA/Wa 1460/06). Przepis ten jest jednoznaczny i nie przewiduje odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazuje tylko na procedurę postępowania w sytuacji wydania decyzji przez organ nadzoru w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Powyższe oznacza, że organ administracji architektoniczno budowlanej nie rozpatruje sprawy merytorycznie tylko, w sytuacji ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego, wykonuje czynność materialno techniczną poprzez uchylenie pozwolenia na budowę w oparciu o art. 36a ust. 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 nie opiera się na wadliwości samej decyzji, lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Mając to na uwadze Wojewoda uznał, że Starosta J. słusznie i zgodnie z procedurą wyznaczoną artykułem 36a ust. 2 Prawa budowlanego uchylił pozwolenie na budowę z dnia [...] sierpnia 1967r. nr [...] W skardze wniesionej do tut. Sądu ustanowiony w sprawie pełnomocnik J. H. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są zwolnione z samodzielnej oceny przedmiotowej sprawy. Decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia [...] sierpnia 1967 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę cieplarni wygasła. Skarżący podniósł, że budowa cieplarni, jak się wydaje, nigdy nie została rozpoczęta. Z uzasadnienia decyzji PINB w J. nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. wynika jednoznacznie, że budynek mieszkalny nigdy nie był cieplarnią, zawsze tam było mieszkanie, co oznacza, że decyzja z 1967 roku nie została "skonsumowana". Ponadto podniesiono, że skarżący nie może być adresatem zaskarżonej decyzji, bowiem pozwolenie na budowę nie zostało na niego przeniesione, a inwestor nie żyje. Podniesiono również, że skarżący wystąpił z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji PINB w J. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Do skargi załączono decyzję PINB w J. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] oraz skierowane do W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego żądanie z dnia [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewoda dodatkowo podniósł, że dopiero ostateczne i prawomocne zakończenie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji PINB może mieć ewentualny wpływ na zmianę decyzji Starosty J. z dnia [...] czerwca 2019r., nr [...] utrzymanej w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019r. Pismem procesowym z dnia [...] lutego 2020 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o dołączenie do akt sprawy dokumentu - kopii decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], w celu przeprowadzenia z niego dowodu na okoliczność tego, że z mocą ex tunc została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja PINB w J. nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., która była bezpośrednim powodem wydania decyzji przez Starostę J. nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 1967 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną obecnie decyzją Wojewody z [...] sierpnia 2019 r. Podniesiono również, że decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 1967 r. być może powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, ale z pewnością w innym trybie. W wykonaniu zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia [...] maja 2020 r. GINB poinformował Sąd, że do organu nie wpłynęła skarga na decyzję z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] (pismo GINB z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...] - k. nr [...] akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2020 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione zostały enumeratywnie w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej: K.p.a.) i są nimi: 1) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) wydanie decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, 4) skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) niewykonalność decyzji w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji Starosty J. z dnia [...] czerwca 2019r., nr [...], którą na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018r. poz. 1202 z późn. zm.) uchylona została decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. z dnia [...] sierpnia 1967r. nr [...] w przedmiocie udzielenia C. Z. pozwolenia na budowę cieplarni na nieruchomości położonej w K. pow. J. (działka oznaczona obecnie pod nr ewid.[...]). Tym samym zaistniała również przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], utrzymującej w mocy powyższą decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2019 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji PINB w J. nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., która to decyzja była bezpośrednim powodem wydania decyzji przez Starostę J. nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. o uchyleniu, na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 1967 r. nr [...], utrzymanej w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...]. Powyższa decyzja GINB nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przez to ma przymiot ostatecznej. Decyzja PINB w J. PINB w J. z dnia [...] lipca 2015 r., znak [...], o nałożeniu na skarżącego J. H. (oraz na jego żonę) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, stanowiła niezbędną podstawę do wydania decyzji Starosty J. z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], co wynika z art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018r. poz. 1202 z późn. zm., obecnie tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333). Zgodnie z wymienionym przepisem organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zatem decyzja o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter decyzji zależnej od decyzji o nałożeniu obowiązku przedłożenia organowi nadzoru budowlanego projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wprowadzone przez inwestora w obiekcie budowlanym po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. W toku postępowania sądowego do akt sprawy została załączona ostateczna decyzja GINB z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], którą organ ten ostatecznie stwierdził nieważność decyzji PINB w J. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od dnia jej wydania. W konsekwencji spowodowało to, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego zabrakło wymaganej prawem decyzji poprzedzającej i warunkującej wydanie tego pozwolenia – decyzji wydanej na podstawie art.51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego o nałożeniu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowej inwestycji. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, teoria wadliwości decyzji administracyjnej ma swoje źródło w dwóch podstawowych wartościach: - po pierwsze, w zasadzie praworządności; - po drugie, w zasadzie ochrony praw nabytych. Z zasady praworządności – obowiązku działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa - wynika, że nie mogą ostać się w obrocie prawnym decyzje wydane z naruszeniem przepisów prawa. Z zasady ochrony praw nabytych wyprowadza się ich trwałość, co oznacza, że na stronę nie mogą być przerzucone skutki prawne naruszenia prawa przez organy administracji publicznej. Uwzględnienie tych dwóch wartości, jest podstawą do wypracowania w doktrynie kompromisu pomiędzy nimi, który uzasadnia przyjęcie gradacji wadliwości, a w następstwie zróżnicowania konsekwencji prawnych wadliwości przez stosowanie, w zależności od ciężaru naruszenia prawa dwóch sankcji: sankcji wzruszalności oraz sankcji nieważności. Sankcja wzruszalności zastosowana wobec decyzji przerywa zdolność do wywołania skutków prawnych od momentu wejścia do obrotu prawnego decyzji uchylającej wadliwą decyzję, z zachowaniem skutków prawnych wywołanych (ex nunc). Sankcja nieważności zastosowana wobec decyzji oznacza pozbawienie mocy skutków prawnych wywołanych przez decyzję wadliwą od samego początku (ex tunc). Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że tylko kardynalne naruszenie przepisów prawa należy obwarować tego rodzaju sankcją. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu. Decyzja Starosty J. z dnia [...] czerwca 2019r., nr [...], w przedmiocie uchylenia pozwolenia na budowę, została wydana w oparciu o decyzję PINB w J. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], która została uznana za decyzję nieważną decyzją GINB z dnia [...] stycznia 2020 r. W związku z powyższym należało stwierdzić nieważność decyzji Starosty J. z dnia [...] czerwca 2019r., nr [...], a także zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję I instancji w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi, które kwestionowały przyjęty przez organy tryb postępowania. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a i art. 205 § 2 P.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu sądowego od skargi [...] zł, kwotę [...]zł z tytułu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcy prawnego, w wysokości [...] zł.