II SA/Po 81/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2023 r. sprawy ze skargi W. B. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 16 stycznia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odpadów I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Inspektor Ochrony Środowiska (dalej [...]IOŚ) zarządzeniem pokontrolnym z dnia 16 stycznia 2023 r. nr [...] (znak [...]), działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1070 z późn. zm. dalej i.o.ś.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 23.11.2022r. do 12.01.2023r. na terenie firmy prowadzonej przez Pana W. B. pod nazwą Zakład [...] "G. " W. B. z siedzibą w T. , udokumentowanych protokołem kontroli nr [...], zarządził 1. Dostarczać odpady do miejsca przeznaczenia odpadów wskazanego przez posiadacza odpadów w karcie przekazania odpadów. Termin realizacji: niezwłocznie od dnia doręczenia zarządzenia. 2. Prowadzić ewidencję odpadów w sposób zgodny ze stanem rzeczywistym. Termin realizacji: niezwłocznie od dnia doręczenia zarządzenia. Organ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 17 lutego 2023r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów [...] Inspektoratu Ochrony Środowiska w P. Delegatura w K. w dniach od 23 listopada 2022r. do 12 stycznia 2023 r. na terenie firmy skarżącego pod nazwą Zakład [...] "G." W. B. z siedzibą w T. stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Przeprowadzona kontrola wykazała, że realizowane transporty odpadów przez firmę Zakład [...] "G." W. B. do firmy B. Sp. z o. o., ul. [...]/[...] O., realizowane były niezgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 poz. 699 z późn. zm. dalej u.odp.) zgodnie z którym "Transportujący odpady wykonujący usługę transportu odpadów jest obowiązany dostarczyć odpady do miejsca przeznaczenia odpadów i przekazać je posiadaczowi odpadów, o którym mowa w ust. 3". Zgodnie z ustaleniami zawartymi w piśmie znak [...] z dnia 10 sierpnia 2022r. (data wpływu do [...]IOŚ 12 sierpnia 2022r.) Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w W., w którym poinformowano o ujawnieniu podczas czynności kontrolnych prowadzonych wobec firmy B. Sp. z o. o., ul. [...]/[...] O., uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa dot. nieprawidłowości w gospodarce odpadami, przeprowadzono kontrolę Zakładu [...] "G." W. B. jako transportującego i przekazującego odpady do wskazanego podmiotu. W wyniku czynności kontrolnych i procesowych stwierdzono, że odpady przekazywane przez różne podmioty i wykazywane w bazie BDO nie trafiały do firmy B. Sp. z o. o., a widniejące w systemie BDO transporty realizowane zarówno w 2021 r. i 2022r. nie zostały dostarczone do oddziałów firmy (miejsca przeznaczenia wskazanego w KPO). Z przeprowadzonych czynności prowadzonych m.in. w ramach prowadzonego śledztwa sygn. akt. [...] przez Prokuraturę Regionalną K. [...] Wydział do Spraw Przestępczości Gospodarczej wynika, że odpady ewidencjonowane w rejestrze BDO przez firmę B. Sp. z o. o., z siedzibą w O., mogą być zbierane, składowane, unieszkodliwiane bądź przetwarzane w sposób mogący spowodować: obniżenie jakości wody, powietrza lub powierzchni ziemi lub zniszczenie w świecie roślinnym lub zwierzęcym, w miejscach do tego nieprzeznaczonych bez wymaganych pozwoleń i w sposób zagrażający środowisku. W związku z powyższym stwierdzono, że widniejące w systemie BDO transporty odpadów i odpady przekazane na podstawie KPO realizowane do podmiotu B. Sp. z o. o., w 2021 r. nie zostały dostarczone do oddziałów firmy co jest niezgodne z art. 24 ust. 4 u.odp. Analiza ewidencji odpadów w BDO wykazała, że kontrolowany w okresie od 16 listopada 2021 r. do 30 listopada 2021 r. potwierdził wykonanie [...] transportów odpadów do spółki B.. Sp. z o. o., ul. [...]/[...] O., faktycznie nie realizując tych transportów w miejsce przeznaczenia. Karty odpadów zostały potwierdzone w BDO przez kontrolowanego. Przeprowadzona kontrola wykazała, że żaden z transportów które widnieją w bazie w BDO nie trafił do miejsca docelowego tj: do ww. spółki B. Sp. z o. o. Organ stwierdził, że kontrolowany w okresie od 05 października 2020r. do 24 stycznia 2022r. nierzetelnie prowadził ewidencję odpadów poprzez potwierdzanie w bazie BDO kart przekazania odpadów niezgodnie ze stanem rzeczywistym, co narusza przepisy art. 66 i 67 u.odp. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu kontroli nr [...] wynika, że skarżący odmówił jego podpisania. Pismem z 18 stycznia 2023 r. skarżący złożył uwagi do protokołu kontroli, w których wskazał, że kwestionuje w całości ustalenia protokołu kontroli zawarte na jego stronach [...] i [...], nie jest stroną postępowania dotyczącego spółki B. sp. z o.o. Podał, że nie ma żadnej wiedzy na temat tego, czy w tej spółce zostały przez GIOŚ stwierdzone nieprawidłowości. Uważa, że niedopuszczalne jest stwierdzanie po jego stronie nieprawidłowości tylko z tego względu, że stwierdzono je w tamtej spółce. Podał, że nie ma dostępu do akt sprawy postępowania przeciwko ww. spółce. Podkreślił, że żaden z kierowców jego firmy nie został przesłuchany, a w jego ocenie twierdzenia, że odpady nie trafiły do miejsc przeznaczenia, a KPO poświadczają nieprawdę, są całkowicie gołosłowne. Odnosząc się do uwag skarżącego (które wpłynęły do organu 18 stycznia 2023 r. mailowo, a pocztą 19 stycznia 2023 r.) [...]IOŚ w piśmie z dnia 23 stycznia 2023 r. wskazał, że W. B. nie był na żadnym etapie kontroli osobą przesłuchiwaną. W związku z zagadnieniami kontroli, kontrolowany przesłał mailowo w dniu 02 grudnia 2022r. wyjaśnienia w których wskazał w pkt. 8, iż nie ma obowiązku przekazania danych o warunkach finansowych i faktur, oraz nie ma obowiązku udzielania takich informacji Inspekcji Ochrony Środowiska. W odpowiedzi na pismo uprawniony inspektor wykonujący kontrolę, mailowo w dniu 05 grudnia 2022r. poinformował kontrolowanego ponownie o podstawach prawnych przeprowadzanej kontroli oraz ciążących na podmiocie kontrolowanym obowiązkach wynikających z przepisów prawa. W kolejnym piśmie przekazanym drogą elektroniczną z dnia 06 grudnia 2022r. kontrolowany przekazał wymagane wyjaśnienia do kontroli. Odnosząc się do kwestionowania w całości ustaleń protokołu kontroli [...]IOŚ nie uznał podnoszonych w piśmie argumentów, ponieważ analiza indywidualnego konta w rejestrze BDO oraz ustalenia kontroli jednoznacznie wykazały, że podmiot przekazywał i transportował odpady do spółki B. Sp. z o. o., ul. [...]/[...] O.. W wystawionych kartach przekazania odpadów umieszczonych w rejestrze BDO wskazano należące do kontrolowanego środki transportu, które realizowały transport odpadów do spółki B. Sp. z o. o. W kartach przekazania odpadów znajdują się zapisy o potwierdzeniu dostarczenia odpadów do miejsca przeznaczenia dokonane przez osoby zatrudnione u kontrolowanego i posiadające dostęp do konta firmowego rejestru BDO. Mając na uwadze ustalenia zawarte w GIOŚ w W. stwierdzono, że odpady nie trafiły do miejsca przeznaczenia. Odnosząc się do nieprzesłuchania osób biorących udział w organizacji i realizacji transportów WIOŚ wskazał, że w wyniku kontroli nie ustalono danych osobowych kierowców przypisanych do konkretnych transportów (kontrolowany przekazał pełną listę kierowców zatrudnionych w firmie w okresie listopada 2021 r.), nie uzyskano zapisu z tachografów pojazdów, którymi wykonywany był transport odpadów. Skarżący podczas kontroli stwierdził, że nie jest w stanie podać tych danych z uwagi na upływ czasu i rotację oraz odpływ pracowników. Następnie W. B., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł do tut. Sądu skargę na zarządzenie pokontrolne [...]IOŚ, zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając mu: 1. Naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 i.o.ś., poprzez oparcie zarządzenia pokontrolnego nie na "podstawie ustaleń kontroli", ale "domniemaniach", które nie mają odzwierciedlenia w czynnościach z kontroli. 2. Naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 3 i.o.ś. poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego przed upływem terminu na zgłoszenie stanowiska do protokołu kontroli, z którego to prawa Skarżący skorzystał i komunikował Inspektorom ten zamiar odmawiając podpisania protokołu z kontroli. 3. Naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 12 ust. 2 i.o.ś. poprzez nałożenie w zarządzeniu obowiązków: na tyle ogólnie sformułowanych, że nie wiadomo jakie konkretnie działania należy podjąć, aby prawidłowo wykonać nakaz wynikający z zarządzenia; nieznajdujących uzasadnienia w ustaleniach kontroli; a także (nawet gdyby były uzasadnione na datę rzekomego naruszenia obowiązków - z czym Skarżący się nie zgadza) nieaktualnych, albowiem związanych z oceną stanu faktycznego sprzed ponad roku przed dniem wydania zarządzenia pokontrolnego. Motywując skargę rozwinięto powyższe zarzuty. W ocenie skarżącego wnioski organu są gołosłowne, a skarżący nie jest stroną postępowania przeciwko B. sp. z o.o. Ustalenia dotyczące tamtej spółki nie wskazują na żadne nieprawidłowości po stronie skarżącego. Zarządzenie pokontrolne zawiera sformułowania nie nadające się do wykonania. Ponadto [...]IOŚ nie czekał na stanowisko skarżącego odnośnie protokołu kontroli, lecz wydał już zarządzenie pokontrolne, co narusza dyspozycję art. 11 ust. 3 i.o.ś. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wskazał jednocześnie, że wydane zarządzenie pokontrolne stanowi przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska. Zarządzeniem nie nałożono na kontrolowanego żadnych dodatkowych obowiązków. Organ wskazał, że odniósł się do uwag skarżącego w przedmiocie protokołu kontroli. Ponadto w związku z nieprawidłowościami wystąpił o wykreślnie skarżącego z rejestru BDO oraz zawiadomił Prokuraturę. W replice na odpowiedź na skargę podtrzymano argumenty zaprezentowane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne z dnia 16 stycznia 2023 r. nr [...] (znak [...]) przez Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i.o.ś. wydane po przeprowadzeniu kontroli przedsiębiorstwa skarżącego W. B. pod nazwą Zakład [...] "G." W. B. z siedzibą w T. , przeprowadzonej w dniach 23 listopada 2022r. do 12 stycznia 2023 r. Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w przytoczonym powyżej art. 12 ust. 1 pkt 1 i.o.ś. podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 PostAdmU. NSA w wyroku z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK [...] stwierdził, iż z treści art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 i.o.ś. wynika jednoznacznie, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska i podlega zaskarżeniu do sądu. Nie można odmówić mu charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Dla uznania prawa do zaskarżenia do sądu administracyjnego zarządzenia pokontrolnego istotnym jest także, że jego adresat jest zobligowany do podjęcia działań wynikających z zarządzenia pokontrolnego, a w szczególności - jak stanowi to art. 12 ust. 2 i.o.ś. - ma obowiązek w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Z treści powyżej przytoczonych przepisów wynika, że zarządzenie pokontrolne, będące wyrazem interwencji właściwego organu, jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli. Zarządzenie pokontrolne wydawane jest w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń poprzez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa przysługujące organowi kompetencje w zakresie wydawania zarządzeń pokontrolnych nie mogą być przez organ wykorzystywane w celach instruktażowych, do bieżącego pouczania i przypominania o obowiązkach ciążących na kontrolowanej jednostce, a wynikających z przepisów prawa, gdyż służą wyłącznie w celu przeciwdziałania stwierdzonym w toku kontroli naruszeniom, tak: WSA w Opolu w wyroku z 25 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Op 5/08, CBOSA). Niewątpliwie wiec zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne [...]IOŚ podlegało zaskarżeniu do Sądu. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 i.o.ś., na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Natomiast według art. 12 ust. 2 tej ustawy, kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Stosownie do art. 11 ust. 1 i.o.ś. z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna podpisują protokół i mogą wnieść do niego umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 i.o.ś.), a w razie odmowy podpisania mogą w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska (art. 11 ust. 3 i.o.ś.). Jak wynika z części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane przed upływem 7 dni zakreślonych przez ustawę na przedstawienie przez kontrolowanego (skarżącego) – w związku z odmową podpisania protokołu kontroli - swojego stanowiska organowi Inspekcji Ochrony Środowiska. Odmowa podpisania protokołu kontroli nastąpiła 11 stycznia 2023 r., a zarządzenie pokontrolne wydano w dniu 16 stycznia 2023 r. Jak już wskazano powyżej zgodnie z art. 11 ust. 3 i.o.ś., w razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska. Jak wyjaśnił WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 19 czerwca 2018 r., II SA/Go 107/18 (pełne uzasadnienie dostępne w bazie orzeczeń CBOSA) wynikające z przytoczonego przepisu ustawy uprawnienie podmiotu kontrolowanego ma na celu wnikliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, organ nie może zatem bez jakiegokolwiek odniesienia się pominąć twierdzenia i stanowisko kontrolowanego zawarte w odpowiedzi na ustalenia protokołu kontroli. Odmienna interpretacja przytoczonego przepisu art. 11 ust. 3 i.o.ś. oznaczałaby, że przyznane kontrolowanemu prawo kwestionowania ustaleń i wyników kontroli ma charakter jedynie iluzoryczny. Ponadto, jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, w razie sformułowania przez kontrolowanego zastrzeżeń i uwag (przy podpisaniu protokołu) lub stanowiska (w razie odmowy podpisania protokołu) protokół, wraz ze stanowiskiem kontrolowanego, w swym całokształcie stanowi podstawę ustaleń kontroli, w oparciu o które organ ocenia zasadność wydania zarządzenia pokontrolnego oraz formułuje treść konkretnych wskazań (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 395/21, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 53/19, CBOSA). Wobec powyższego uprawnienia kontrolowanego wynikające z art. 11 ust. 2 i 3 i.o.ś. umożliwiają kontrolowanemu wywarcie wpływu na ostateczną treść protokołu kontroli. Kontrolowany w złożonych zastrzeżeniach i uwagach może wskazywać uchybienia, jakich dopuścił się kontrolujący. Zastrzeżenia i uwagi mogą dotyczyć np. prawidłowości pobierania próbek, wykonania pomiarów, sprawności czy rzetelności podejmowanych czynności. Właściwy organ IOŚ (zob. art. 8 i.o.ś.) jest zobowiązany ustosunkować się do podniesionych w protokole kontroli zastrzeżeń i uwag (zob. Komentarz do art. 11 i.o.ś. pod red. Czech 2021, wyd. 1/Czech/Skopka, dost. Legalis). W ocenie Sądu powyższe uprawnienia kontrolowanego powinny być respektowane w trakcie kontroli. Organ nie może pomijać twierdzeń i stanowiska kontrolowanego zawartych w odpowiedzi na ustalenia protokołu kontroli, a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zarządzenie pokontrolne wydane zostało przed upływem terminu 7 dni na złożenie uwag i zastrzeżeń do protokołu kontroli. Organ odniósł się do nich dopiero po wydaniu zarządzenia pokontrolnego. W tej sytuacji w ocenie Sądu naruszone zostało prawo skarżącego do kwestionowania ustaleń kontroli, które- w myśl art. 12 ust. 1 i.o.ś. stanowiły podstawę do wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że przy wydaniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego doszło do naruszenia art. 11 ust. 3 i.o.ś., a w konsekwencji również art. 12 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, według którego inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne na podstawie ustaleń kontroli. Z uwagi na powyższe naruszenie przedwczesnym jest odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi, które koncentrowały się na zakwestionowaniu podstaw do przeprowadzenia kontroli, jak i zbyt ogólnego sformułowania poleceń zarządzenia pokontrolnego. Reasumując, w wyniku kontroli zgodności z prawem wymienionego zarządzenia, w związku ze wskazanym wyżej uchybieniem, skargę należało uwzględnić i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylić zaskarżone zarządzenie z uwagi na stwierdzenie opisanego naruszenia prawa. Powyższe wskazania, w szczególności dotyczące konieczności ustosunkowania się do zastrzeżeń do protokołu kontroli przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego, pozostają wiążące dla organu. Przepis art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. stanowił podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania, tj. wpisu i wynagrodzenia pełnomocnika oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (łącznie 697 zł).