II SA/Po 781/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 07 marca 2024 r. sprawy ze skargi U. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 października 2023 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę

Burmistrz T. decyzją z dnia 28 lipca 2023 r., nr [...], działając na podstawie m.in. art. 17 ust. 1-5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej: "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "K.p.a."), odmówił U. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na M. J., jako powód odmowy wskazując powstanie niepełnosprawności po ukończeniu 25 roku życia . W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 3 lipca 2023 r. U. K. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na ojca M. J., legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 7 maja 2019 r. Na podstawie powyższego orzeczenia Burmistrz stwierdził, że ustalony stopień niepełnosprawności u M. J. datuje się od 77 roku życia, a więc długo po ukonczeniu 25 roku życia. Na podstawie wywiadu środowiskowego ustalono, że M. J. choruje na Alzheimera, demencję starczą, jest osobą całkowicie leżącą, pampersowaną, nie ma z nim kontaktu, nie mówi, nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować ani pozostać sam w domu. U. K. sprawuje opiekę nad ojcem od około 5 lat, a od 1,5 roku ojciec wnioskodawczyni wymaga całkowitej opieki i pielęgnacji. Wnioskodawczyni wykonuje przy ojcu wszystkie czynności pielęgnacyjne, przygotowuje posiłki i karmi go, podaje leki. Dalej organ I instancji ustalił, że M. J. pozostaje w związku małżeńskim – jego żona C. J. ma orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności, ma stymulator serca i osteoporozę i nie jest w stanie opiekować się mężem. Zdaniem organu I instancji pomimo, że U. K. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, to brak jest związku przyczynowo-skutkowego między zakończeniem przez nią zatrudnienia (ostatni okres pracy od [...] września 2019 do [...] czerwca 2023 r. na umowe zawartą na czas określony) a datą powstania niepełnosprawności jej ojca. W konsekwencji organ I instancji uznał, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek ustawowych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu z dnia 4 sierpnia 2023 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego U. K. wyraziła niezadowolenie z decyzji organu I instancji. Podkreśliła, że opieka nad ciężko chorym ojcem zajmuje dużo czasu i wysiłku. Mama wnioskodawczyni nie może sprawować opieki ze względu na wiek (80 lat) oraz stan zdrowia (stymulator serca, silna osteoporoza, złamania kości). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 października 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana – wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 – za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Powodem utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji jest natomiast niespełnienie w sprawie przesłanki opisanej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenia pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem z akt sprawy wynika, że M. J. pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona – chociaż z rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że ma stymulator serca, osteoporozę i nie jest w stanie opiekować się mężem – nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki z uwagi na swój stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o niepełnosprawności. Organ pomocy społecznej nie ma bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni ocenić czy stan zdrowia osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm tego przepisu odpowiada celom ustawy i sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Kwestii tej dotyczy także uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, gdzie w pkt 2 jednoznacznie stwierdzono, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). W skardze z dnia 12 listopada 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu U. K. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji Kolegium i przyznanie wnioskowanego świadczenia, ewentualnie uchylenie obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez jego niezastosowanie, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przez błędną jego wykładnię, art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez jego zastosowanie, jak również przepisów postępowania art. 6, art. 8, art. 9, art. 77§ 1, art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzsygnięcia sprawy, tj. niewyjaśnienie czy matka skarżącej może sprawować opiekę nad mężem. Skarżąca wniosła także o przeprowadzenie dowodu z załączonej do skargi dokumentacji medycznej C. J.. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że C. J. – pomimo że nie ma orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym, z obiektywnych względów nie ma mozliwości sprawowania opieki nad mężem z uwagi na wiek i stan zdrowia. Nadto nie ma ona możliwości finansowych, aby sfinansować fachową opiekę nad mężem i w tym zakresie polega ona wyłącznie na skarżącej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W dniu 28 lutego 2023 r. skarżąca złożyła do akt sprawy orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 14 lutego 2024 r. wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w G.. W orzeczeniu tym zaliczono C. J. do znacznego stopnia niepełnosprawności, stwierdzając, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 października 2023 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza T. z dnia 28 lipca 2023 r., nr [...], o odmowie przyznania U. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem M. J.. Odmawiając skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem organ I instancji, powołując się na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Tymczasem z orzeczenia o niepełnosprawności M. J. wynika, że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje od 77 roku życia. Choć przy tym organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przyznał rację stronie skarżącej w kwestii daty powstania niepełnosprawności, albowiem w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, powstanie niepełnosprawność osoby wymagającej opieki po 18 roku życia nie mogło stanowić przesłanki do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia, to uznał, że w sprawie zaistniała przeszkoda w przyznaniu świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., tj. odmówił przyznania świadczenia z tego powodu, że M. J. pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonka C. J. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa odmienne stanowiska co do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Pierwsza z linii orzeczniczych wskazywała na konieczność stosowania wykładni językowej, natomiast druga – akcentowana w treści skargi – opierała się na dyrektywach pozajęzykowych – systemowych i celowościowych. W tym drugim przypadku sądy administracyjne wskazywały, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy współmałżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Sądy administracyjne wskazywały przy tym, że chodzi głównie o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki małżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Tym niemniej ostatecznie kwestia ta została rozstrzygnięta uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 (dostępną pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozstrzygnięciu tej uchwały skład orzekający stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Uzasadniając swoje stanowisko skład poszerzony w szczególności wskazał, że z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, albowiem ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na uprzednie brzmienie przepisów art. 17 u.ś.r., które do 2013 r. odnosiły się do kryterium braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez małżonka, czy też krewnego bliższego stopnia. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA stwierdził, że dokonana zmiana i wprowadzone kryterium są efektem celowej aktywności prawodawcy, nawiązującego do prokonstytucyjnej i systemowej wykładni sądów, jakiej poddawany był przepis w poprzednim brzmieniu. NSA uznał, że w przypadku omawianych przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy podające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Zauważono, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w ograniczonym zakresie. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, czy też art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił również, że zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. W ocenie NSA uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W konkluzji NSA wskazał, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. Zgodnie z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści powołanej regulacji wywodzi się moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie widzi natomiast podstaw ku temu, by zakwestionować stanowisko zajęte w zacytowanej uchwale. Mając na uwadze treść przywołanej powyżej uchwały należy uznać, że zarzut skargi okazał się niezasadny. Fakt, że małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wykluczał możliwość ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje dalszym osobom, na których wobec osoby wymagającej opieki ciąży obowiązek alimentacyjny, i które w związku ze sprawowaną opieką zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub nie podejmują takiej aktywności. W tej sytuacji podnoszone przez skarżącą okoliczności związane ze stanem zdrowia małżonki M. J. –C. J. nie mogły mieć wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Konkluzji tej nie mogło zmienić uzyskanie przez C. J. już po wydaniu zaskarżonej decyzji Kolegium orzeczenia z dnia 14 lutego 2024 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności – z uwagi na datę uzyskania tego orzeczenia jak i datę, od której ustalono istnienie znacznego stopnia niepełnosprawności (tj. 24 listopada 2023 r.). Końcowo Sąd wskazuje skarżącej, że w związku ze zmianą przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, wprowadzoną ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429), opiekunowie osób niepełnosprawnych, które ukończyły 18 rok życia zostali pozbawieni możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jednak możliwe stało się ubieganie się bezpośrednio przez osobę niepełnosprawną o przyznanie świadczenia wspierającego na warunkach określonych w ustawie o świadczeniu wspierającym. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt XV zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 13 grudnia 2023 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1327).