II SA/Po 778/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi R. J. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 października 2023 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 11 sierpnia 2023 r. , nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500,- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wójt Gminy S. decyzją z dnia 11 sierpnia 2023 r., nr [...], wydaną po rozpoznaniu wniosku D. S.A z siedziba w K., ustalali warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz towarzyszącą, w tym miejsca parkingowe, bilbord reklamowy, wiata nad strefą dostaw oraz latarnie oświetleniowe, ewentualnie mury oporowe i zbiorniki p.poż na terenie położonym w miejscowości R., gm. S., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...] (obręb R. ). W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż z przeprowadzonej analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją wynika, iż zarówno funkcja planowanej zabudowy jak i jej parametry korespondują ze sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich. Zauważono, iż część uwag złożonych przez mieszkańców sąsiedniej nieruchomości została uwzględniona i nałożono na inwestora obowiązek budowy płotu o od strony działki nr [...] w celu wyeliminowania nadmiernego hałasu. Ponadto wprowadzono zapis dotyczący sytuowania urządzeń świetlnych w celu ograniczenia uciążliwości związanych z emisją światła na nieruchomości sąsiednie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli R. J. i J. J. - właściciele sąsiedniej nieruchomości podnosząc naruszenie: - art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia wpływu planowanej inwestycji na znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, w szczególności poprzez ustalenie poziomu immisji wywarzanych przez planowaną inwestycję w zakresie hałasu, zanieczyszczeń powietrza oraz zwiększonego ruchu kołowego w miejscu planowanej inwestycji, - art. 136 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.), - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, która nie spełnia warunki kontynuacji istniejącej już zabudowy i jej funkcji oraz godzi w zasadę dobrego sąsiedztwa. Samorządowe Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium" lub "SKO") decyzją z 17 października 2023 r. o nr [...], wydaną po rozpoznaniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, 6. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Dalej SKO wskazało, że dla ustalenia zgodności funkcji planowanej inwestycji jak i określenia poszczególnych parametrów i wskaźników zabudowy organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej: "Rozporządzenie"). Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo ustalił obszar analizowany zgodnie z regułami określonymi w art. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Następnie wskazano, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa, produkcyjna, mieszkaniowa jednorodzinna, budynki gospodarcze i garażowe. Planowana inwestycja polega na budowie budynku handlowo-usługowego spełniony został zatem warunek kontynuacji funkcji. Zabudowa znajdująca się w sąsiedztwie, po tej samej stronie co planowany budynek, usytuowana jest w odległości od 15,0 m do 68,0 m od pasa drogowego. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy w oparciu o linię zabudowy budynku znajdującego się w najbliższym sąsiedztwie, tj. w odległości 15,0 m, co nie zaburzy istniejącego ładu i jest zgodne z przepisami. Dalej zauważono, że intensywność zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 0,03 do 0,3, a średnia wynosi 0,13. Planowana inwestycja ma mieć intensywność zabudowy na poziomie do 0,3, a zatem przekroczy średnią wartość. Niemniej organ I instancji zastosował odstępstwo uregulowane w § 5 ust. 2 Rozporządzenia, który to przepis dopuszcza wyznaczenie innej wartości wskaźnika intensywności zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Ustalono wskaźnik intensywności zabudowy na poziomie maks. 0,3 bowiem w obszarze analizowanym występuje zabudowa, której wskaźnik intensywności zabudowy przekracza średnią wartość, np. działka nr [...] - 0,2, działka nr [...] - 0,16, działka nr [...] - 0,16, działka nr [...] - 0,16. Kolegium zauważyło, że w przedmiotowej sprawie szerokość elewacji frontowej, waha się od ok. 6,0 m do ok. 42,5 m. Średnia wartość to 18,5 m, a uwzględniając 20% tolerancji przedział wynosi od 15,0 m do 22,0 m. Inwestor wnioskuje o intensywność od 12,0 m do 18,0 m. W związku z tym organ I instancji zastosował odstępstwo uregulowane w § 6 ust. 2, który to przepis mówi o możliwości wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W obszarze analizowanym występuje bowiem zabudowa, która ma szerokość elewacji frontowej poniżej 15,0 m, jak zabudowa na działce nr [...] - 11,0 m, 8,0 m, 10,0 m, działka nr [...], [...] - 12,0 m, 6,0 m, 8,0 m, działka nr [...]/,[...] - 8,0 m, działka nr [...] - 11,0 m, 9,0 m. Wyjaśniono dalej, że zgodnie z § 7 ust. 1 Rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Parametr ten w przypadku budynków znajdujących się na sąsiednich działkach [...] i [...] wynosi ok. 5,4 m i 4,5 m, a zatem tworzy uskok. W związku z tym organ I instancji obliczył ten wskaźnik dla całej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Wysokość ta waha się od 2,40 m do 5,40 m, średnia wynosi 4,1 m. Inwestor wnioskuje wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 5,0 m. Uwzględniając zachowanie ładu przestrzennego i istniejące zagospodarowanie terenu Wójt przyjął dla planowanego budynku wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w wysokości do 5,0 m, zgodnie z wnioskiem inwestora. W obszarze analizowanym występują budynki dachem jedno, dwu i wielospadowym o kacie nachylenia połaci dachowych nie przekraczającym 45° oraz kierunku głównej kalenicy dachu równoległym lub prostopadłym do frontu działki. Wysokość budynków położonych w granicach obszaru objętego analizą liczona od poziomu terenu do głównej kalenicy wynosi od 4,0 m do 10,0 m, średnia wysokość budynku do kalenicy wynosi ok. 7,0 m. Organ I instancji uwzględnił istniejący ład w zakresie wysokości do głównej kalenicy oraz geometrii dachu i przyjął dla planowanej inwestycji dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych do 20-45 ° oraz wysokości do głównej kalenicy od 6,0 m do 9,0 m. W ocenie Kolegium przyjęta geometria dachu nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego i planowany budynek wpisze się w istniejący stan zagospodarowania terenu. SKO wyjaśniło dalej, że planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej z drogi powiatowej poprzez projektowany zjazd. Istniejące uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w media jest wystarczające dla planowanej inwestycji, teren nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. Organ pierwszej instancji zweryfikował wniosek także pod kątem zgodności planowanej inwestycji z odrębnymi przepisami. Odnosząc się do uwag podniesionych w odwołaniu zauważono, że ustalone parametry nie zaburzą istniejącego ładu przestrzennego. Planowana inwestycja polegająca na budowie budynku handlowo-usługowego nie stoi w sprzeczności z istniejącą zabudową (zabudowa usługowa i produkcyjna). Nadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zarzuty związane z pogorszeniem warunków życia, w tym hałas, zanieczyszczenia, natężenie ruchu nie mogą być skuteczne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Zarzuty te mogą być zbadane dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. R. J. oraz J. J. (dalej: "Skarżący", lub "Strona") złożyli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, która nie spełnia warunku kontynuacji istniejącej już zabudowy i jej funkcji oraz godzi w zasadę dobrego sąsiedztwa; 2. przepisów prawa procesowego tj.: a) art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia wpływu planowanej inwestycji na znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, w szczególności poprzez ustalenie poziomu immisji wytwarzanych przez planowaną inwestycję w zakresie hałasu, zanieczyszczeń powietrza oraz zwiększonego ruchu kołowego w miejscu planowanej inwestycji,; b) art. 136 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na względzie powyższe Skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia 17 października 2023 r. oraz decyzji jej poprzedzającej Wójta Gminy S. nr [...] z dnia 11 sierpnia 2023 r oraz o zasądzenie na ich rzecz koszów postępowania według norm przepisanych W ocenie Strony wskazany w decyzji Wójta płot w żaden sposób nie wyeliminuje hałasu, a wręcz przeciwnie inwestycja będzie powodować uciążliwość powodowaną przez hałas, wibracje oraz zanieczyszczenia powietrza, gdyż samochody dostawcze będą podstawiać się w godzinach porannych od tyłu sklepu poprzez manewry będą powodować hałas i wibracje. Ponadto pracownicy sklepu do późnych godzin nocnych będą porządkować strefę wyładunku, nie zwracając uwagi na ogromny hałas wywołany rzucanymi paletami, metalowymi skrzynkami, czy głośnymi rozmowami. Skarżący podnieśli, iż planowany budynek ograniczy im widoczność, jak i wpłynie na ich intymność poprzez instalację monitoringu na sklepie. Wzrośnie też natężenia ruchu samochodowego. Pojawią się też klienci, z których cześć będzie spożywać alkohol zakupiony w sklepie. Zaznaczono, że określone w decyzji normy hałasu nie będą spełnione, gdyż hałas samochodów ciężarowych/dostawczych przejeżdżających i w strefie rozładunku to ok. 100 dB. Gmina nie przeprowadziła, żadnych badań w tym zakresie. Skarżący zwrócili także uwagę, a reklamę świetlną, która będzie świecić w stronę ich okien i która zapewne, wbrew deklaracjom inwestora, nie będzie wyłączana w godzinach nocnych. W ocenie Skarżących w tej sytuacji należy przeprowadzić obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko ww. przedsięwzięcia oraz ustalić raport o oddziaływaniu na środowisko w pełnym zakresie, gdyż oddziaływanie przedsięwzięcia powinno zostać zaliczone do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i stanowić znaczną uciążliwość. W ich ocenie w żaden sposób nie uzasadniono jak poszczególne urządzenia/samochody będą emitowały hałas powyżej limitu przewidzianego dla sąsiadującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w samej decyzji nie wskazano łącznej mocy akustycznej oraz w jakim kierunku hałas będzie się głównie rozchodził i nie wykazano, by na terenie nieruchomości sąsiadujących gdzie znajduje się zabudowa jednorodzinna faktycznie nie następowało przekroczenie norm hałasowych. Planowana inwestycja znacznie obniży zarówno wartość jak i swobodę codziennego życia na nieruchomości stron postępowania. Skarżący zaznaczyli, iż byli i nadal są skłonni podjąć mediację z inwestorem zaproponowaną przez organ I instancji, niemniej strona przeciwna nie wyraziła stanowiska wobec tej propozycji. Wskazano też, iż właściciele nieruchomości "przeciwnych" nie zostali poinformowani o planowanej budowie i nie mogli przystąpić do postępowania jako strony mimo, że inwestycja będzie również oddziaływać na ich posesje. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawny, w trybie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) o czym strony zostały wcześniej powiadomione. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy te sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Przedmiotem skargi jest opisane wyżej decyzja SKO z 17 października 2023 r. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy S. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz opisaną z infrastrukturą techniczną oraz towarzyszącą na terenie położonym w miejscowości R., gm. S., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...] (obręb R. ). W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania o tym, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej: "Rozporządzenie" ). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa, iż uzależnia wydanie przedmiotowej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 - 6, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5). Ponadto zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu ( punkt 6). Decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone w szczególności w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6 u.p.z.p. oraz warunki rozporządzenia, aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 i nast. u.p.z.p., jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie utrwalenie wyników analizy w formie opisowej i graficznej. W myśl art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Organ właściwy do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy określa wymogi nowej zabudowy, biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzonej analizy, a w szczególności średnie wskaźniki wskazanych wymogów dla obszaru analizowanego. Jednocześnie Rozporządzenie dozwala na pewne odstępstwa od średniej wartość wskaźników jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. Parametry planowanej zabudowy powinny zatem kontynuować parametry zabudowy występującej już w sąsiedztwie, na terenie analizowanym, a wszelkie odstępstwa od średnich wskaźników winny wynikać z przeprowadzonej analizy. Treść analizy powinna wykazywać, że odstąpienie od wskaźnika średniego służy zachowaniu ładu przestrzennego. Tym samym powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów powinny być precyzyjnie, szczegółowo i rzetelnie uzasadnione przez organ wydający decyzję. W rozpoznawanej sprawie w dniu 19 lipca 2023 r. została przeprowadzona analiza funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która w ocenie Sądu, co do zasady została wykonana prawidłowo. Z analizy tej wynika, iż planowany obiekt handlowo-usługowy będzie kontynuował zastaną funkcję i charakter istniejącej zabudowy. W sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna, jak też zabudowa usługowa (budynki handlowe i inne). W przeprowadzonej analizie opisano również parametry i wskaźniki istniejącej w sąsiedztwie zabudowy. Zastrzeżenie Sądu budzi jednak kwestia prawidłowości określenia w decyzji wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku (do okapu dachu) do 9 metrów – pkt II.1.i) decyzji. Zgodnie z § 7 Rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1) . Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym ( ust.3). W przeprowadzonej w dniu 19 lipca 2023 r analizie wskazano, iż wysokość elewacji frontowej budynków na działkach sąsiednich ( nr [...] i [...]) wynosi 5,4 m oraz 4,5 m, a więc tworzy uskok. W tej sytuacji autor analizy wyliczył średnią wysokość występująca na terenie analizowanym i ustalił, iż wynosi ona 4,1 m., a dla budynków usługowych 4,3 m. W ocenie autora analizy z uwagi na zróżnicowaną wysokość zabudowy występującą na teren analizowanym zasadnym jest ustalenie tego parametru dla planowej zabudowy do 5 m. Tymczasem jak wskazano wyżej, organ I instancji parametr ten ustalił "do 9 m". Zauważyć przy tym należy, iż w uzasadnieniu decyzji brak jest rozważań na temat przyczyn odstąpienia w tym zakresie od wyników analizy. W uzasadnieniu decyzji Wójta przytoczono jedynie wnioski zawarte w przeprowadzonej analizie, iż "dla projektowanej zabudowy można ustalić wartość tego parametru nieprzekraczającą 5 m." W konsekwencji treść uzasadnienia decyzji stoi w sprzeczność z treścią rozstrzygnięcia w tym zakresie. Sąd nie kwestionuje uprawnieniu organu do ustalenia parametrów dla nowej zabudowy na poziomie odbiegającym od średnich wartości występujących w obszarze analizowanym. Uprawnienie to wynika wprost z przepisów rozporządzenia. Niemniej, jak wskazano wyżej odstępstwo takie, jako wyjątek od zasady winno być jednak szczegółowo umotywowane. Jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które winno znaleźć odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. W przypadku ustalonego w punkcie II .1.i) decyzji Wójta parametru wysokości elewacji frontowej ten warunek nie został spełniony. Ustalona maksymalna wysokość na 9 m., dwukrotnie przekracza średnią wysokość zabudowy wstępując na terenie analizowanym. Organ w żaden sposób nie umotywował tak istotnego odstępstwa. Z kolei SKO w swojej decyzji całkowicie pominęło tę okoliczność powtarzając ustalenia organu I instancji zawarte w uzasadnieniu decyzji w zakresie możliwości ustalenia tego parametru do 5,0 m., co budzi wątpliwości Sądu, czy organ odwoławczy dokonał ponownego rozpoznania sprawy, zgodnie z art. 15 k.p.a. , czy jednie ograniczył się do bezrefleksyjnego powtórzenia argumentacji zawartej w decyzji Wójta Gminy S. oraz do odniesienia się wobec zarzutów odwołania. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Nie spełnia tego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji oraz ogólnikowe wskazanie, bez odniesienia się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wynikających z niego ustaleń, że organ odwoławczy podziela stanowisko organu I instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty i dowody zgromadzone w sprawie (patrz. wyrok WSA w Bydgoszczy z 30 stycznia 2024 r. o sygn. akt I SA/Bd 665/23). Przedstawione wyżej wywody prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienie wskazuje, iż organy obu instancji pomięły wyniki analizy w zakresie parametru wysokości elewacji frontowej, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - mogło prowadzić do ustalenie tego parametru z naruszeniem obowiązku zachowania, kontynuacji ładu przestrzennego występującego w sąsiedztwie planowanej zabudowy. Uzupełniająco Sąd zauważył, iż w przypadku zastosowania odstępstw co do średnich wskaźników pozostałych parametrów zabudowy występującej na terenie analizowanym, organy obu instancji wskazały przesłanki którymi kierowano się stosując te odstępstwa. Sąd nie dopatrzył się też w tym zakresie naruszeń prawa. Zgodnie z § 9 Rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną ( ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii ( ust. 3). Z powyższego wynika, iż częściami składowymi decyzji o warunkach zabudowy są: część tekstowa decyzji, część graficzna decyzji oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierający część tekstową i graficzną. Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji, co oznacza, że załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną. W przypadku braku tych załączników lub wadliwego ich sporządzenia, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna. Pogląd ten został utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych i nie nasuwa wątpliwości (por. wyrok WSA w Olsztynie z 10 czerwca 2021 r. o sygn. akt II SA/Ol 247/21 i przytoczone tam orzeczenia – wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl/ ). Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że nie zostały spełnione przedstawione wyżej warunki formalne decyzji o warunkach zabudowy. Załączony do decyzji Wójta załącznik graficzny, który najprawdopodobniej stanowi część graficzną decyzji, został wykonany na załączonym do wniosku projekcie zagospodarowania terenu planowanego budynku handlowo-usługowego sporządzonego przez wskazanego w nim architekta. Z projektu tego nie wynika, aby został on przygotowany na mapie zasadniczej lub na mapie ewidencyjnej pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.zp. Brak jest jakiejkolwiek informacji, chociażby w postaci pieczęci, że został on opracowany na podstawie danych pochodzących ze wskazanego zasobu, będącego w dyspozycji właściwego miejscowo starosty. Z akt sprawy wynika, iż inwestor wraz z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przedłożył stosowną mapę zasadniczą w skali 1:1000, pochodzącą z zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę [...], niemniej organ nie posłużył się tym dokumentem w celu sporządzenia części graficznej decyzji. Ponadto do decyzji organu I instancji załączono jedynie część tekstową wyników analizy, brak jest natomiast części graficznej wyników analizy, wykonanej na mapie o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i zawierającej dane wynikającej z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W tych okolicznościach należało uznać, że decyzja organu pierwszej instancji, na co w ogóle nie zwrócił uwagi organ odwoławczy, nie zawierała prawidłowo sporządzonej części graficznej oraz wymaganego przez prawo załącznika. Wskazane uchybienie również powodują, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają obowiązujące przepisy i podlegają wyeliminowaniu z porządku prawnego. Odnosząc się do zarzutów i uwag podniesionych w skardze zauważyć należy, iż ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. W punkcie II.2 decyzji Wójta określono m.in. wymagania dotyczące ochrony zdrowia ludzi. Planowa inwestycja ma być realizowane z poszanowaniem interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości zapewniając ochronę przed hałasem przekraczającym powszechnie obowiązujące dla danego rodzaju terenu normy, nadmiernym oświetleniem, zmianami stanu wód gruntowych. W ocenie Sądu tak przyjęte rozwiązanie w pełni zabezpiecza ochronę interesów osób trzecich na obecnym etapie postępowania inwestycyjnego. Warunki te powinny być urzeczywistnione w projekcie budowlanym, stanowiącym podstawę do wydania pozwolenia na budowę . W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie obejmuje badania inwestycji w zakresie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich i nie może też być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami Prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu. Kwestię przestrzegania norm hałasu, zasad spożywania alkoholu, niedozwolonych emisji do środowiska w toku użytkowania już zrealizowanej zabudowy regulują odrębne przepisy. Odnosząc się do argumentacji dotyczącej spadku wartości nieruchomości przyległych do terenu inwestycji należy wskazać, że stosownie do treści art. 63 ust. 3 u.p.z.p., jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Przepisy te dotyczą odszkodowań w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy uniemożliwia lub istotnie utrudnia dotychczasowe korzystanie z nieruchomości przez osobę trzecią lub obniża jej wartość. Sąsiedzi mogą zatem dochodzić roszczeń odszkodowawczych w odrębnym postępowaniu. Jednak nawet obniżenie wartości nieruchomości sąsiednich przez planowaną inwestycję nie może uniemożliwić wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie przewidziane prawem przesłanki do jej wydania. Brak jest również podstaw do przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z uwagi na parametry oraz charakter planowanej inwestycji nie zalicza się ona do przedsięwzięć wskazanych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z kolei zarzut pominięcia w postępowaniu administracyjnym innych stron postępowania może być skutecznie podniesiony jedynie te podmioty. Zarzut ten odpowiada podstawie wznowienia postępowania administracyjnego wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu"). Przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zauważyć należy, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższe stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 22 lutego 2023 r. o sygn. akt II OSK 595/20 i powołane tam orzeczenia). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien sporządzić prawidłową, wymaganą Rozporządzeniem część graficzną decyzji oraz załącznik graficzny do wyników analizy, a ponadto ponownie określić parametr wysokości elewacji frontowej planowego budynku, w zgodzie z wynikami przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 zasądzając od SKO na rzecz skarżących kwotę 500,- zł odpowiadającą uiszczonemu wpisowi od skargi.