II SA/Po 761/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. G. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] ustalającej, że kwota [...]zł pobrana przez A. G. tytułem świadczenia wychowawczego na rzecz A. G. w okresie od dnia [...] października 2019 r. do dnia [...] grudnia 2019 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi do dnia spłaty należności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "K.p.a."), stwierdziło uchybienie terminowi do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] ustalił, że kwota [...]zł pobrana przez A. G. tytułem świadczenia wychowawczego na rzecz A. G. w okresie od dnia [...] października 2019 r. do dnia [...] grudnia 2019 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi do dnia spłaty należności. W aktach sprawy znajduje się zwrócone organowi pierwszej instancji potwierdzenie odbioru decyzji nr [...], podpisane przez H. G. (pełnoletni domownik), z którego wynika, że odebrała ona decyzję w dniu [...] marca 2020 r. Od tego momentu zaczął biec czternastodniowy termin na złożenie odwołania, a za jego ostatni dzień należało przyjąć [...] marca 2020 r. Tymczasem odwołanie zostało złożone dopiero w dniu [...] kwietnia 2020 r. W skardze z dnia [...] września 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. G. podniósł, że z powodu trwającej pandemii termin do złożenia odwołania został wydłużony z 14 do 30 dni, zgodnie z wywieszoną informacją na drzwiach Centrum Świadczeń w P.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. z 2020 r. poz. 433, ze zm.) stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał w Polsce od 14 marca 2020 r. Został on odwołany 20 marca 2020 r. na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 490). Tego samego dnia został ogłoszony w Polsce stan epidemii, który na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491, ze zm.) obowiązuje do odwołania. Szczególne zasady w odniesieniu do postępowania administracyjnego w okresie epidemii COViD-19 wprowadził art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który wszedł w życie 31 marca 2020 r. Niemniej jednak wątpliwości budzi to, czy zawieszenie terminów procesowych wynikające z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 specustawy rozpoczęło się od dnia wejścia w życie tego przepisu, czy zawieszenie to miało skutek wsteczny, tj. obejmowało również okres trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, które miały miejsce przed wejściem w życie art. 15zzs, tj. w okresie od 14 marca 2020 r. Za przyjęciem, że zawieszenie biegu terminów nastąpiło już 14 marca 2020 r., przemawia sama treść przepisu art. 15zzs ust. 1, który wprost odwołuje się zarówno do stanu epidemii, jak i stanu zagrożenia epidemicznego. Przepis art. 15zzs został dodany do specustawy już w trakcie obowiązywania stanu epidemii, a nie stanu zagrożenia epidemicznego. Jednakże należy mieć na uwadze, że terminy procesowe zostały zawieszone od dnia wejścia w życie art. 15zzs specustawy, gdyż w przepisie końcowym ustawy wprowadzającej tę normę prawną, tj. noweli z 31 marca 2020 r. nie wskazano, że przepis art. 15zzs specustawy wchodzi w życie z mocą wsteczną, chociaż dyspozycję taką zawarto w stosunku do niektórych innych przepisów dodawanych tą samą ustawą. W tym zakresie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiły się dwa odmienne stanowiska. W opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego przepis z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy w żadnym wypadku nie rodzi skutków w postaci ustawowego przywrócenia terminów, które upłynęły przed jego wejściem w życie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Oś sporu koncentruje się wokół ustalenia, czy A. G. wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Z akt sprawy wynika natomiast, że przesyłka, w której znajdowała się decyzja nr [...] została odebrana przez pełnoletniego domownika skarżącego – H. G. – w dniu [...] marca 2020 r. Co do zasady więc, przy uwzględnieniu treści art. 57 § 1 K.p.a., termin do złożenia odwołania od tej decyzji upływałby więc w dniu [...] marca 2020 r. Tym niemniej w rozpoznawanej sprawie należy mieć na uwadze, że od dnia 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, zaś z dniem 20 marca 2020 r. w jego miejsce ogłoszono stan epidemii (rozporządzenia Ministra Zdrowia: z dnia 13 marca 2020 r. – Dz. U. z 2020 r. poz. 433 oraz z dnia 20 marca 2020 r. – Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Z dniem 31 marca 2020 r. weszła natomiast w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), mocą której do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: "specustawa"), dodano art. 15 zzs. Ustęp 1 tego artykułu stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Powołany wyżej przepis art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został uchylony z dniem 16 maja 2020 r., przy czym terminy zawieszone na jego podstawie rozpoczęły swój bieg dopiero od dnia 24 maja 2020 r. (art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 - Dz. U. z 2020 r., poz. 875 ze zm.). Biorąc powyższe pod uwagę, w realiach rozpoznawanej sprawy 14-dniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] rozpoczął swój bieg w dniu [...] maja 2020 r. Sąd nie zgodził się przy tym z oceną organu odwoławczego, że skoro art. 15zzs ustawy wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r., a ustawodawca nie nadał mu mocy wstecznej, to nie mógł mieć zastosowania w okresie od dnia 14 marca 2020 r. Jak trafnie zauważa się w orzecznictwie, wykładnia językowa przepisu (art. 15zzs, ale także 15zzr) prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do uchylonego już - wyraźnie wymienionego w treści przepisu - stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego w chwili wejścia w życie przepisu - stanu epidemii – obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19. Przyjęcie wykładni przeciwnej, tj. ograniczenie mocy obowiązującej przepisu art. 15zzs ust 1 (oraz art. 15zzr) ustawy do okresu od jego wejścia w życie do uchylenia tzn. z wyłączeniem okresu stanu zagrożenia epidemicznego - stanowiłoby wyraz zaprzeczenia zasadzie racjonalności ustawodawcy. Wynik takiej wykładni prowadzi bowiem do sytuacji, w której uchwalony przepis w chwili jego wejścia w życie jest już częściowo niewykonalny i nie znajduje zastosowania. Racjonalność ustawodawcy, który w sposób jawny proceduje projekt ustawy zawierający w swej treści odniesienie do stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie uchwala ten projekt w niezmienionej wersji, mimo że stan ten został już zniesiony, przemawia za uznaniem że ustawodawca, który dał uprzednio obywatelom swego rodzaju promesę ochrony prawnej na czas stanu zagrożenia epidemicznego, mimo zniesienia tego stanu - ochronę tę wprowadza z mocą wsteczną. Przemawia to za przyjęciem, że intencją ustawodawcy było nadanie przepisowi art. 15zzs ust. 1 ustawy kryzysowej charakteru retroaktywnego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 lipca 2020 r., I SA/Rz 372/20 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl; tak też A. Dauter-Kozłowska, Uchylenie wstrzymania bądź zawieszenia biegu terminów w postępowaniu administracyjnym w trakcie stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, lex/el.). Należy podkreślić, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.), przepisy art. 4 (dotyczące vacatio legis) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że stanowienie norm z mocą wsteczną, uznaje się za niedopuszczalne jeśli podmioty, których te normy dotyczą, nie mogły racjonalnie przewidzieć tego rodzaju decyzji, a nadzwyczajne okoliczności czy dobra, podlegające ochronie konstytucyjnej, decyzji takiej nie usprawiedliwiają. Wyjątkowo jednak, w razie zaistnienia usprawiedliwionych względów Trybunał Konstytucyjny dopuszcza nadanie normom prawnym możliwości oddziaływania na sytuacje zastane, jeżeli zaistniały ważkie powody, a zainteresowane podmioty miały podstawy, by oczekiwać uchwalenia takich norm (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt K 47/01, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 2002 r., sygn. akt P 7/01, http://trybunal.gov.pl). Słusznie w związku z tym zauważa się, ze biorąc pod uwagę kontekst społeczny towarzyszący wprowadzeniu omawianych przepisów, tj. narastające obawy związane z zagrożeniem chorobowym wywołanym pandemią wirusa SARS-CoV-2, szereg wprowadzonych w kraju ograniczeń, obostrzeń i zaleceń prozdrowotnych dla obywateli, skutkujących ograniczeniem działania wielu instytucji publicznych oraz jednoczesny publiczny apel środowisk prawniczych o podjęcie systemowej ochrony interesów prawnych obywateli poprzez wprowadzenie ustawowego zawieszenia biegnących terminów procesowych – należy ocenić wprowadzenie omawianych przepisów ustawy jako wyczerpujące przesłanki wyjątkowości, ważności i przewidywalności, o których mowa w powołanych orzeczeniach Trybunały Konstytucyjnego. Motywem bowiem oddziaływania przez ustawodawcę na sytuację już istniejącą, tj. trwający bieg terminów procesowych, jest ochrona interesów prawnych obywateli, których możliwości działania zostały jednocześnie ograniczone z uwagi na szereg ograniczeń i obostrzeń uznanych za konieczne dla zminimalizowania zagrożenia epidemią COVID -19. Rozwiązania te wprowadzone zostały w odpowiedzi na publiczny apel środowisk prawniczych i procedowane w sposób jawny - ustawodawca zapewnia bowiem obywatelom nieograniczony dostęp do treści projektów ustaw na każdym etapie ich procedowania. W tej sytuacji każdy obywatel znajdujący się w sytuacji procesowej, której omawiane przepisy dotyczą, miał nie tylko możliwość zapoznania się treścią proponowanych rozwiązań prawnych, ale miał także prawo oczekiwać, że z uwagi na istnienie w kraju stanu szczególnego, w którym ochrona zdrowia obywateli stanowi priorytet w działaniu państwa – państwo to w trosce o ochronę innych nie - priorytetowych interesów obywateli wprowadzi w sposób skuteczny i efektywny prezentowane jawnie instrumenty prawne, tak aby obywatele ograniczający swoją aktywność zgodnie z zaleceniami prozdrowotnymi, czy też doświadczający ograniczeń w działaniu instytucji publicznych nie ponieśli z tego tytułu uszczerbku. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że z mocy art. 8 K.p.a., postępowanie administracyjnego powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Chodzi tutaj nie tylko o zaufanie do pojedynczego organu prowadzącego konkretne postępowanie w indywidualnej sprawie, ale przede wszystkim o budowanie zaufania obywateli do organów władzy państwowej in gremio. Zdaniem Sądu, nie ma możliwości zadośćuczynienia tejże zasadzie w oderwaniu od krajowego kontekstu społecznego - jeśli bowiem jeden z organów szeroko pojmowanej władzy państwowej, wprowadza w stosunku do obywateli szereg instrumentów prawnych (ograniczeń, zakazów, nakazów czy też uprawnień bądź zapewnień), inny organ tej władzy, kształtując indywidualną sytuację obywatela, dla pełnej realizacji powyższej zasady musi wziąć pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych i prawnych, a przy wykładni obowiązujących przepisów winien dbać o spójność przekazu, który szeroko pojęta władza kieruje do obywatela. Oznacza to, że organ może i powinien uwzględniać przy wykładni przepisów szerszy kontekst społeczny, w jakim przepisy te były wprowadzane, a także dokonywać ich wykładni w taki sposób, aby obywatel, którego dotyczą zakazy, nakazy, wytyczne i zalecenia innych organów władzy, po ostatecznym ukształtowaniu jego sytuacji prawnej przez organ władzy publicznej mógł mieć w dalszym ciągu racjonalne przekonanie, że nie został pokrzywdzony na skutek sprzecznych działań różnych organów państwa (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 319/20). Skoro zatem ustawodawca wprowadził przepis szczególny, dający obywatelom ochronę przed skutkami ograniczeń związanych z epidemią w postaci zawieszenia biegu terminów procesowych na czas stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, rolą organu jest dokonanie wykładni tego przepisu z uwzględnieniem zasady unormowanej w art. 8 K.p.a. Skoro więc w rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona w dniu [...] marca 2020 r., termin do złożenia odwołania rozpoczął swój bieg dopiero w dniu [...] maja 2020 r., albowiem w okresie między 14 marca a [...] marca 2020 r. bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Co przy tym istotne w realiach rozpoznawanej sprawy, na mocy art. 15zzs ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach i kontrolach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. W konsekwencji odwołanie skarżącego wniesione w dniu [...] kwietnia 2020 r. organ będzie obowiązany uznać za wniesione w terminie. Odnosząc się do treści skargi Sąd wyjaśnia skarżącemu, że jego argumentacja jest błędna. Jak wynika z załączonego do skargi pisma, Dyrektor Centrum Świadczeń wydłużył z 14 do 30 dni wyłącznie termin do uzupełnienia dokumentacji w tej sytuacji, gdy strona otrzymała wezwanie do jej uzupełnienia (k. 3 akt sąd.), a nie termin do wniesienia odwołania. Co przy tym istotne, termin do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym, którego organ nie mógłby przedłużyć. Powyższa uwaga pozostaje jednak bez wpływu na ocenę zasadności żądania skargi – jak bowiem wskazano wyżej skarżący nie uchybił terminowi do wniesienia odwołania. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], albowiem zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 8 K.p.a., art. 134 K.p.a. oraz art. 15zzs ust. 1 pkt 6 specustawy, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na mocy art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.