II SA/Po 756/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w sprawie ze skargi K. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 480;- zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Burmistrz Ś. (dalej Burmistrz) decyzją z dnia 10 maja 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 20 w związku z art. 3 pkt 11 oraz art. 17, art. 24, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2023 r., poz.390 z późn. zm. dalej u.ś.r.), § 2, § 10, § 11, § 13 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1466), art. 6 ust. 2a i 2b, art. 16 ust. 6b, art. 22 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj.Dz U. z 2021 r., poz. 423 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej k.p.a.) odmówił K. I. (dalej jako skarżąca lub strona) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad G. J.. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że skarżąca wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na matkę G. J., załączając orzeczenie o jej niepełnosprawności, z którego wynika, że w tym przypadku nie można ustalić daty od której istnieje niepełnosprawność. Organ ustalił, że podopieczna jest osobą zamężną, lecz jej mąż Z. J. orzeczeniem nr [...] z dnia 06 czerwca 2022 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Ustalono, że skarżąca jako córka jest zobowiązana do alimentacji wobec matki. Z oświadczenia skarżącej wynika, iż jest jedyną osobą, która może zaopiekować się matką. Organ stwierdził jednak, że skarżącej świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje z uwagi na przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r.- nie została spełniona przesłanka wieku powstania niepełnosprawności u matki skarżącej. Burmistrz wskazał, że wprawdzie przepis ten był przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. lecz w ocenie organu skutkiem tego wyroku nie było wyeliminowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. z obrotu prawnego i przepis ten nadal obowiązuje. Od powyższej decyzji K. I. wniosła odwołanie, zaskarżając decyzję w całości, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. - poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 29 sierpnia 2023 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. oraz art. 1, art. 2, art. 3, art. 17 i art. 23 u.ś.r., utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Kolegium podzieliło argumentację odwołania, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, nie ma znaczenia wiek, w którym niepełnosprawność matki skarżącej powstała, a istotne jest, że występuje ona w stopniu znacznym. Utrzymując jednak decyzję organu I instancji w mocy Kolegium stwierdziło że nie została spełniona inna przesłanka wymagana do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Zwrócono uwagę, że skarżąca ma 33 lata, ostatni raz pracowała zarobkowo w sierpniu 2020 roku, czyli 3 lata przed złożeniem wniosku. G. J. orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskała w dniu 28 marca 2023 r. i wynika z niego, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 30 stycznia 2023 r. Mając na uwadze ww. okoliczności, zdaniem Kolegium nie sposób uznać, że K. I. zrezygnowała z pracy z uwagi na konieczność podejmowania opieki nad matką, lecz nie podejmowała jej z innych przyczyn, w szczególności, że wnioskodawczyni wskazała w oświadczeniu z dnia 21 kwietnia 2023 r., iż nie podejmowała zatrudnienia również z uwagi na sprawowanie opieki nad małoletnimi dziećmi. Wobec tego Kolegium stwierdziło, że nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (niepodejmowanie zatrudnienia) a koniecznością sprawowania opieki nad matką. K. I. - reprezentowana przez adwokata - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 sierpnia 2023 r. nr [...] zaskarżając ją w całości, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Ś. z dnia 10 maja 2023 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że w jej przypadku niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego, o które K. I. ubiegała się w związku z opieką nad swoją niepełnosprawną w stopniu znacznym matką G. J.. Zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i Burmistrz Ś. - lecz z różnych powodów – uznały, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., w tekście jako: "u.ś.r."), obowiązujące na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a w szczególności art. 17 u.ś.r. Wskazać więc należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Według zaś ust. 1a tego przepisu ustawy (u.ś.r.), osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki: pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, W tym miejscu należy wskazać, że wprawdzie G. J. pozostaje w związku małżeńskim, lecz jej mąż Z. J. legitymuje się orzeczeniem nr [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec tego słusznie organy uznały, że w sprawie zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącej. Stosownie do art. 17 ust 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z uwagi na argumentację decyzji organu I instancji należy wskazać, że na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Skutkiem powyższego wyroku TK nie może wykluczyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność powstania niepełnosprawności po ukończeniu 18. roku życia, względnie 25. roku życia, u osoby podlegającej opiece, w przypadku gdy wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej. W związku z powyższym przepis ten nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania przez organ I instancji wnioskowanego świadczenia w przedmiotowej sprawie, na co słusznie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Z powołanego na wstępie art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18, CBOSA). Należy pamiętać, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. Zarówno charakter omawianego świadczenia, jak i jego cel pozwalają na stwierdzenie, iż stanowi ono pewną formę rekompensaty strat finansowych opiekuna wynikających z rezygnacji z aktywności zawodowej, a co za tym idzie, nie może stanowić alternatywnego źródła dochodu. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (niepodejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w przepisie art. 17 u.ś.r. Pod pojęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ustawodawca rozumie wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (art. 3 pkt 22 u.ś.r.). A zatem chodzi o różne formy podejmowania pracy, w tym w niepełnym wymiarze czasu. Zatem zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1549/19). W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że przesłanka rezygnacji z zatrudnienia nie jest w przypadku skarżącej spełniona. Kolegium stwierdziło, że skarżąca zaprzestała pracy w roku 2020 podczas, gdy orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jej matki G. J. zostało wydane dopiero 28 marca 2023 r. Zdaniem Kolegium powyższe świadczy o tym, że skarżąca nie zrezygnowała z pracy w związku z opieki nad matką, lecz uczyniła to już 3 lata wcześniej z innych powodów. Analiza akt sprawy, w tym w szczególności wywiadu środowiskowego i oświadczeń skarżącej co do jej historii zatrudnienia doprowadziła Sąd do odmiennych wniosków. Sąd zwrócił uwagę, że K. I. w dacie wniesienia skargi miała ukończone 33 lata, jest osobą w wieku produkcyjnym i obiektywnie zdolną do pracy. Skarżąca przedstawiła swoją historię zatrudnienia, która wskazuje, że od roku 2011 strona podejmowała różnego rodzaju zatrudnienie, wykonując m.in. prace polowe, świadcząc zlecenie, a także była zatrudniona na umowę o pracę (w latach 2013-2014 oraz 2016-2020). Ostatnie zatrudnienie ustało w sierpniu 2020 r. Skarżąca podała, że od września 2020 r. nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad swoimi rodzicami, którzy znajdują się w bardzo trudnej sytuacji zdrowotnej. Skarżąca mieszka z rodzicami, ale także ze swoją rodziną (trójką dzieci i mężem). Ojciec skarżącej choruje na nowotwór jelit, w wyniku którego koniecznym stało się wyłonienie stomii. Wymaga wsparcia skarżącej w codziennym funkcjonowaniu i pielęgnacji. Z kolei matka skarżącej wymaga całodobowej opieki i pomocy przy ubieraniu się, zabiegach higienicznych (w tym zmiany pieluch), przygotowywaniu i podawaniu posiłków, podawaniu leków, utrzymywania porządku w domu, załatwianiu spraw urzędowych, zawożenia na wizyty lekarskie. Skarżąca oświadczyła, że nie może matki zostawić samej, ponieważ wykazuje ona objawy demencji co stanowi dla niej bezpośrednie zagrożenie, może np. odkręcić gaz lub wodę i o tym zapomnieć. Skarżąca w toku postępowania wielokrotnie oświadczała, że nie jest w stanie podjąć zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki. W ocenie Sądu opieka, którą sprawuje skarżąca nad matką wykracza poza ramy standardowej opieki i pomocy, jaką świadczą dzieci na rzecz rodziców. Do takiego wniosku doszedł również pracownik socjalny, czyniąc odpowiednią wzmiankę w formularzu wywiadu środowiskowego i rekomendując przyznanie skarżącej świadczenia (zob. arkusz wywiadu - w aktach sprawy). Wobec powyższego, w opinii Sądu, Kolegium zbyt pochopnie przyjęło, że w sprawie skarżącej nie zachodzi związek pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką, opierając swoje wnioski wyłącznie na tym, że pomiędzy ostatnim zatrudnieniem a datą złożenia wniosku przez skarżącą upłynął okres 3 lat. Sąd wskazuje więc Kolegium, że niekoniecznie przesłanka rezygnacji/niepodejmowania zatrudnienia w każdym stanie faktycznym będzie bezpośrednio poprzedzać okres złożenia wniosku. W szczególności tyczy się to przesłanki niepodejmowania zatrudnienia, która polega na tym, iż podmiot mając obiektywną możliwość podjęcia pracy nie czyni tego z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W tym kontekście bez znaczenia pozostaje okoliczność sprawowanej przez skarżącą opieki nad małoletnimi dziećmi, wskazywana przez Kolegium jako przyczyna rezygnacji z zatrudnienia w 2020 roku. Z powyższych względów Sąd uznał, że organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy związanego z wystąpieniem przesłanki rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia. W konsekwencji naruszenia przepisów postępowania Kolegium dopuściło się obrazy art. 17 ust. 1 u.ś.r. przyjmując, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. Wobec powyższego rozpoznając sprawę ponownie SKO powinno przeanalizować sytuację skarżącej w kontekście przesłanki niepodejmowania/ rezygnacji z zatrudnienia, z uwzględnieniem informacji zawartych w formularzu wywiadu środowiskowego. Mając to na uwadze Sąd w pkt 1 sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 dalej "p.p.s.a."). Za niecelowe Sąd uznał uchylenie decyzji organu I instancji, która z przyczyn oczywistych nie odpowiada prawu. Natomiast SKO po uwzględnieniu stanowiska Sądu wynikającego z uzasadnienia niniejszego wyroku może skorzystać ze swoich kompetencji reformatoryjnych, tym bardziej, że materiał dowodowy jest kompletny, a sprawa jest dostatecznie wyjaśniona. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się wynagrodzenie reprezentującego ją adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964), pamiętając przy tym, że na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. skarżąca jest zwolniona od ponoszenia kosztów sądowych. Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów, na które została skierowana zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 22 stycznia 2023 r. (k. [...] akt sąd.), wydanym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.