II SA/Po 753/18

Dnia 4 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 roku sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu wniosku J. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] i Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2015r. dotyczącej wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Postanowienie to wydano w następujących okolicznościach. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. Burmistrz [...] i Miasta O. wyraził T. W. zgodę na lokalizację zjazdu z drogi gminnej nr [...] ul. [...] w O. na działkę nr [...] w O., określając warunki tej zgody. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. J. J. zwrócił się do Burmistrza O. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazując, że Powiatowa Komenda Policji w O. przeprowadziła kontrolę, która wykazała, że zjazd nie może być wykorzystywany przez T. W., ponieważ został wybudowany tylko w celu umożliwienia wjazdu na posesję wnioskodawcy. Dodał, że dokumenty dotyczące przebudowy ul. [...] świadczą, że nie planowano budowy zjazdu z tej ulicy na posesję T. W.. W związku z tym zdaniem wnioskodawcy kwestionowaną decyzję wydano bez zbadania dokumentacji budowlanej, a także bez sprawdzenia, jakie problemy stwarza korzystanie z tego zjazdu przez T. W.. Burmistrz O. pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. przekazał ww. wniosek według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. Kolegium odmawiając wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza O. z dnia [...] sierpnia 2015r. wskazało, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm., dalej: u.d.p.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 2 u.d.p.). Kolegium stwierdziło, że przy ocenie przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym prowadzonym na podstawie ww. przepisów zastosowanie znajduje art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). W świetle tego przepisu organ uznał, że wnioskodawca J. J. nie posiadał interesu prawnego w postępowaniu o wydanie decyzji dotyczącej lokalizacji zjazdu publicznego i z tego względu, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówiono wszczęcia w/w postępowania. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy J. J. podał, że jest właścicielem działki nr [...], która jest zlokalizowana przy ul. [...] w O., w samym narożniku tej ulicy. Wyjaśnił, że ok. 17 lat temu ul. [...] została przebudowana i wówczas do jego posesji wykonano zjazd. Wnioskodawca wskazał, że jakiś czas temu T. W. właściciel działki nr [...] położonej między ul. [...] a ul. [...] postawił bramę wjazdową od strony ul. [...] i zaczął użytkować niniejszy zjazd na drogę publiczną, mimo, że nie był on pobudowany celem wjazdu na jego posesję. Nie miał przy tym na to żadnej zgody. Wskazano, że nieruchomość T. W. miała urządzone już dwa zjazdy od ul. [...], a mimo to T. W. postawił bramę od ul. [...] i zaczął korzystać z wjazdu. J. J. podkreślił, że korzystanie z wjazdu przez sąsiada stwarza zagrożenie w ruchu drogowym. Kwestionowana decyzja zezwala na zjazd w miejscu, gdzie od wielu lat zlokalizowany jest wjazd do nieruchomości J. J.. Decyzja lokalizacyjna wydana na wybudowany już zjazd jest zdaniem jego nieważna. Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie SKO w K. wyjaśniło, że z przepisu art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie wszczyna się m.in. na żądanie strony. W myśl art. 61 a §1 k.p.a. gdy postępowanie z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Kolegium wskazało, że zezwolenie na przedmiotowy zjazd zostało udzielone T. W. - na jego wniosek. Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest więc ustalenie kręgu stron postępowania o zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację przedmiotowego zjazdu, w szczególności zaś czy za stronę można uznać właściciela sąsiedniej nieruchomości. Organ powołał treść art. 28 k.p.a. i art. 29 ust. 1 u.d.p. , by stwierdzić, że analiza tych przepisów prowadzi bezspornie do wniosku, iż stroną w postępowaniu o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej jest wyłącznie właściciel nieruchomości, której zjazd miałby dotyczyć. Zdaniem Kolegium z przepisów nie wynika, by za stronę takiego postępowania można było uznać inny podmiot, np. właściciela nieruchomości sąsiedniej. Wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza, że istnieć musi przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie podmiot może skutecznie żądać od organu czynności z zamiarem zaspokojenia danej potrzeby (albo zaniechania czy też ograniczenia czynności sprzecznej z potrzebami takiego podmiotu). SKO stwierdziło, że od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny - a więc sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem w sprawie, jednakże na poparcie swojego stanowiska nie może wskazać obowiązującego przepisu prawa. W rezultacie Kolegium uznało, że skoro właściciel sąsiedniej nieruchomości nie może wystąpić z żądaniem zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi z nieruchomości sąsiedniej, to tym bardziej nie przysługuje mu uprawnienie do wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji, na mocy której takie zezwolenie zostało już udzielone. W niniejszej sprawie J. J. posiada co prawda interes faktyczny w stwierdzeniu nieważności decyzji o zjeździe, jednakże nie posiada interesu prawnego. W konsekwencji prawidłowo odmówiono wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza O. z dnia [...] sierpnia 2015 r. Wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. postanowienie SKO w K. z dnia [...] listopada 2017 r. J. J. powtórzył argumentację zaprezentowaną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Po 13/18 tutejszy Sąd odrzucił skargę J. J. z powodu nieusunięcia w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Następnie Sąd postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 13/18 odmówił przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych skargi. Wskutek zażalenia skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OZ 679/18 uchylił postanowienie tutejszego Sądu z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 13/18 i przywrócił termin do usunięcia braków formalnych skargi. W konsekwencji niniejszą sprawę zarejestrowano na nowo pod sygn. akt II SA/Po 753/18 i przyjęto do merytorycznego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga J. J. wniesiona w niniejszej sprawie okazała się bezzasadna. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. utrzymującego w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] czerwca 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] i Miasta O. z dnia [...] sierpnia 2015r. dotyczącej wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi gminnej nr [...] ul. [...] w O. na działkę nr [...] w O.. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pomiędzy organem a skarżącym jest kwestia, czy J. J. jako właścicielowi sąsiedniej nieruchomości względem działki, której dotyczy przedmiotowe zezwolenie na zjazd, przysługuje przymiot strony, a w konsekwencji, czy uprawniony jest do żądania stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu. W ocenie Kolegium skarżący takiego przymiotu nie posiada, stąd na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Sąd w pełni stanowisko organu podzielił. Zważyć należy, że zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p., zjazdem w rozumieniu ustawy jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), dostęp do drogi publicznej może mieć charakter dostępu bezpośredniego albo dostępu przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Nie budzi zatem wątpliwości, że uzyskanie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej poprzez wykonanie zjazdu może dotyczyć tylko nieruchomości graniczących z drogą, a nie nieruchomości od niej oddalonych. Przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, czyli nieruchomości położonych przy drodze, które poprzez zjazd mają uzyskać do niej bezpośredni dostęp. Przebudowa zjazdu wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w formie decyzji administracyjnej, co następuje w drodze przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Podmiotem uruchamiającym takie postępowanie może być wyłącznie ten, kto legitymuje się tytułem do nieruchomości mającej uzyskać bezpośredni dostęp do drogi. Przepis art. 29 ust. 1 u.d.p. ogranicza zatem krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej tylko do tych, którzy władają nieruchomością, na której ma powstać zjazd (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 180/16, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd zwraca uwagę na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych w omawianym zakresie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 743/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1483/17, wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 37/18, wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1113/11 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1111/12, dostępne j.w.). Przyjmuje się, co trafnie wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że z analizy przepisu art. 29 ust. 1 p.r.d. jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w materii nim objętej służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Decydującym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody jest kwestia związana za sposobem korzystania z drogi, a więc bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Ten czynnik ma istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, a w konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości." W niniejszej sprawie J. J. jako składający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza O. z dnia [...] sierpnia 2015 r. wyrażającej zgodę na lokalizację zjazdu z działki nr [...] w O. na drogę gminną nr [...] ul. [...] w O. nie wylegitymował się jakimkolwiek tytułem prawnym do władania nieruchomością, której dotyczy przedmiotowy zjazd. Skarżący jest jedynie właścicielem nieruchomości sąsiedniej nr [...], stykającej się z działką nr [...] narożnikami. Prawidłowo przyjęło Kolegium, że tytuł prawny do nieruchomości przyległej do tej samej drogi publicznej (ul. Bema w O.) i do działki objętej zjazdem, nie daje tytułu do wszczynania postępowania w stosunku do nieruchomości należącej do innego podmiotu. W tej sytuacji interpretacja art. 29 ust. 1 u.d.p. przez organ jest właściwa i brak podstaw do uznania zasadności skargi. Sąd pragnie dodać, że argumentacja skarżącego co do konfliktu w korzystaniu z przedmiotowego zjazdu jest o tyle chybiona, nawet przy uwzględnieniu okoliczności bezpośredniego sąsiedztwa działek nr [...] (objętej zezwoleniem na zjazd) i nr [...] (należącej do skarżącego), że w decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. Burmistrz O. zezwolił na przedmiotowy zjazd zastrzegając, że ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego na ul. [...], wjazd winien służyć tylko do wjazdu i wyjazdu na posesję, bez zgody na parkowanie pojazdów na terenie i w obrębie wjazdu. Uznając zatem, że skarżący nie posiadał przymiotu strony w zakończonym postępowaniu powyższą decyzją Burmistrza O., a w rezultacie, że ów przymiot nie przysługuje mu w żądaniu stwierdzenia nieważności tej decyzji, Sąd stwierdził, że Kolegium słusznie zastosowało art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten nakazuje bowiem wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Dlatego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) skargę J. J. oddalił, o czym orzeczono w sentencji wyroku.