II SA/Po 744/17

Dnia 19 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 roku sprawy ze skargi Młodzieżowej Spółdzielni Mieszkaniowej E. w P. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 roku Nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia lokalu mieszkalnego do stanu poprzedniego oddala skargę

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpatrzeniu odwołania Młodzieżowej Spółdzielni Mieszkaniowej "E. ", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] nakazującą odwołującej się przywrócenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w P. przy ul. [...] do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę jego części, to jest całej przegrody zamontowanej na terenie drogi komunikacji ogólnej – przed lokalami nr [...] Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Z akt administracyjnych wynika, że dnia [...] lutego 2016 r. Inspektor Powiatowy powziął wiadomość o zrealizowanej samowolnie zabudowie końcowej części korytarza przy mieszkaniach [...] i [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym znajdującym się w P. przy ul. [...] (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia 19 kwietnia 2016 r. zawiadomiono stronę – Młodzieżową Spółdzielnię Mieszkaniową "E. " o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności i prawidłowości wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie części budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w P. (k. 27 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Dnia 4 października 2016 r. pracownicy Inspektoratu Powiatowego przeprowadzili kontrolę budynku. Ustalono, że część korytarza na trzecim piętrze, stanowiącego drogę komunikacji ogólnej zagrodzono ścianką aluminiową z drzwiami o szerokości 88 cm (k. 40 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W piśmie z dnia 10 października 2016 r. przedstawiciele Młodzieżowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oświadczyli, że Spółdzielnia sprawuje zarząd nieruchomością wspólną budynku przy ul. [...] (k. 42 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – uw. WSA, dalej "K.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 – uw. WSA, dalej "P.b."), nakazał Młodzieżowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" przywrócenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę jego części, to jest całej przegrody zamontowanej na terenie drogi komunikacyjnej ogólnej – przed lokalami nr [...] (przegroda przedstawiona została na zdjęciu stanowiącym załącznik do decyzji) (k. 70 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Inspektor Powiatowy szczegółowo opisał przebieg postępowania i poczynione ustalenia. Zwrócił między innymi uwagę, że przegrodę w postaci ściany działowej postawiono na całej szerokości drogi komunikacji ogólnej (1,63 m) i na całej jej wysokość (2,55 m). Jest to zabudowa w postaci ścianki aluminiowej z częściowym przeszkleniem. W ścianie zamontowano drzwi o szerokośći 0,88 m. Ustalono także, że przegroda znalazła się na drodze komunikacyjnej prowadzącej do dwóch lokali 32 i 33. Inwestorem był wcześniejszy właściciel lokalu nr [...] – A. B., który nie występował o pozwolenie na budowę ani nie dokonał zgłoszenia zamiaru postawienia przegrody. Na realizację przegrody dnia 22 lutego 2001 r. zgodę udzieliła natomiast Młodzieżowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Dalej Inspektor Powiatowy wyjaśnił, że realizacja przegrody wyczerpuje definicję przebudowy z art. 3 pkt 7a P.b. Z kolei roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym roboty budowlane polegające na przebudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie są zwolnione z tego obowiązku na podstawie art. 29 ust. 2 P.b. Zdaniem organ wobec wykonania robót bez pozwolenia zaistniał stan określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. Przechodząc do zagadnień merytorycznych Inspektor Powiatowy stwierdził, że zrealizowana przegroda znalazła się wciągu drogi komunikacyjnej (nie jest wyjściem na drogę komunikacyjną). Ustalił też, że narusza ona wymagania określone w § 242 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, dalej "r.w.t."). Zdaniem organu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem wymaga rozbiórki wykonanej zabudowy (art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.), stąd nie znaleziono podstaw do stosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Odwołanie od decyzji złożyła Młodzieżowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" domagając się uchylenia jej w całości i umorzenia postępowania (ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia), "zasądzenia kosztów postępowania" oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów wskazanych w odwołaniu (k. 26 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Odwołująca się zarzuciła naruszenie: art. 3 pkt 7a P.b. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w budynku doszło do przebudowy, art. 28 ust. 1 i 29 ust. 2 P.b. przez błędne przyjęcie, że zrealizowane roboty wymagały pozwolenia na budowę, art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że zaistniał stan faktyczny określony w tym przepisie, art. 51 ust. 1 P.b. poprzez błędne uznanie, że zachodziła potrzeba rozbiórki wykonanej zabudowy, § 242 ust. 1 i 2 r.w.t. poprzez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zrealizowane drzwi naruszają wymagania techniczne przewidziane dla dróg ewakuacyjnych, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie na podstawie całego materiału dowodowego błędnej oceny, że dane okoliczności zostały udowodnione. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach decyzji wyjaśnił, że wykonane roboty polegające na zrealizowaniu przegrody odpowiadają definicji przebudowy z art. 3 pkt 7a P.b. Wyjaśnił dalej, że ich wykonanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 P.b.) Inspektor Wojewódzki – podobnie jak organ pierwszej instancji – stwierdził też, że przebudowa narusza § 242 § 1 i 2 P.b., gdyż zwężono drogę ewakuacyjną do 0,88 m, a więc poniżej wymaganych wymiarów. W skardze Młodzieżowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" ponowiła zarzuty z odwołania oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości. Wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skoncentrowała się na wykazaniu, że zrealizowane prace stanowiły "bieżącą konserwację budynku", co powoduje, że P.b. nie znajdzie zastosowania. Wskazała też, że organ nie zebrał danych na temat osób zamieszkujących na klatce schodowej, co jest podstawą do stosowania § 242 r.w.t. Podkreślono wreszcie, że szerokość drzwi, których dotyczy sprawa, nie ma wpływu na zagrożenie życia ludzi, co stwierdził rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Młodzieżowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" podniosła przeciwko decyzji kilka odrębnych zarzutów. Przed dokonaniem oceny ich zasadności Sąd wskazuje jednak, że wiążą się one w istocie z dwoma spornymi zagadnieniami, które należy na wstępie uwypuklić. Po pierwsze Młodzieżowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" twierdzi, że zrealizowanie przegrody w korytarzu na trzecim piętrze budynku przy ul. [...] nie stanowiło przebudowy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b., w konsekwencji czego uchyla się ona reglamentacji przepisów P.b. (art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2, art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b.). Po drugie, zdaniem skarżącej błędnie przyjęto, że sporne drzwi naruszają § 242 § 1 i 2 r.w.t. Ze stanowiskiem Młodzieżowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w odniesieniu do obu wymienionych wyżej, zasadniczych kwestii nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 3 pkt 7a P.b. ilekroć w ustawie mowa jest o przebudowie należy przez to rozumieć "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego". W cenie Sądu nie ulega wątpliwości, że postawienie przegrody w postaci konstrukcji aluminiowej z przeszkleniami i drzwiami w korytarzu na trzecim piętrze budynku przy ul. [...] (przed lokalami 32 i 33), co zostało wizualnie przedstawione na rysunku i fotografiach stanowiących załączniki do protokołu kontroli (k. 37-38 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), stanowiło przebudowę budynku. Na skutek zrealizowania przegrody zmieniły się bowiem parametry użytkowe budynku w zakresie szerokości drogi ewakuacyjnej. W tym miejscu Sąd zaznacza, że zdaje sobie sprawę, iż sporna przegroda z drzwiami – oceniając ją w oderwaniu od przepisów prawa budowlanego – może się oczywiście prima facie jawić jako mało znacząca, z pozoru nie zagrażająca nikomu i prosta w zrealizowaniu konstrukcja. Z treści skargi można wnioskować, że w taki sposób sporne roboty postrzega Młodzieżowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Należy jednak mieć świadomość, że prostota robót budowlanych nie jest przesłanką, która powoduje, że uchylają się one spod wymogów prawa, zarówno formalnych (obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli jest wymagane) oraz materialnych (spełnienie warunków techniczno-budowlanych). Jak wskazano, stała konstrukcja stanowiąca przewężenie drogi ewakuacyjnej, zawierająca wmontowane drzwi z całą pewnością zmienia parametry użytkowe drogi ewakuacyjnej budynku. Nie jest też bez znaczenia, że konstrukcja ta dzieli dwie części korytarza. Z tych też względów należy uznać, że zrealizowanie przegrody, takiej jak objęta niniejszą sprawą, stanowiło przebudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady określone zostały w art. 29-31 P.b., jednakże wśród nich nie znalazły się przepisy zwalniające z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przebudowy budynku wielorodzinnego. Skoro zatem przebudowę korytarza zrealizowano bez pozwolenia na budowę, to znalazł zastosowanie art. 51 ust. 1 P.b. stanowiący, że w odniesieniu do przypadków, o których mowa w art. 50 ust. 1 P.b. (m.in. zrealizowanie robót budowlanych bez pozwolenia na budowę) organ nadzoru budowlanego powinien podjąć określone działania wymienione w punktach 1-3 tego przepisu, które zasadniczo prowadzą do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Pierwszy z tych punktów, którego zastosowano w niniejszej sprawie (art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b.) odnosi się do sytuacji niekorzystnej dla inwestora, to jest gdy wykonane roboty naruszają przepisy techniczno-budowlane w sposób wykluczający ich "zalegalizowanie" (organ wówczas "nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego"). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że zgodnie z § 242 ust. 1 r.w.t. "szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0,6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1,4 m.". Z kolei § 242 ust. 2 r.w.t. stanowi, że "dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1,2 m, jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób". W stałej przegrodzie, którą postawiono w ciągu korytarza trzeciego piętra budynku przy ul. [...], ruchoma (otwieralna) pozostaje tylko część obejmująca skrzydło drzwiowe. W konsekwencji tego szerokość przejścia ma szerokość 0,88 m. Oznacza to, że szerokość poziomej drogi ewakuacyjnej jest mniejsza od najmniejszego normatywu, przyjmując założenie, że droga ta służy do ewakuacji nie więcej niż 20 osób. Sporna przegroda narusza więc § 242 ust. 2 r.w.t. Na marginesie Sąd zwraca także uwagę, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 736 ze zm.) właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany między innymi: przestrzegać przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych oraz zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie budowlanym lub na terenie, bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji. Z kolei § 4 ust. 1 pkt 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719) w obiektach oraz na terenach przyległych do nich jest zabronione wykonywanie czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji, a do takich czynności wprost zalicza się lokalizowanie elementów wystroju wnętrz, instalacji i urządzeń w sposób zmniejszający wymiary drogi ewakuacyjnej poniżej wartości wymaganych w przepisach techniczno-budowlanych. W świetle wymienionych wyżej regulacji prawnych sporna w niniejszej sprawie przegroda, ograniczająca szerokość poziomej drogi ewakuacyjnej do 0,88 m, narusza nie tylko normy techniczno-budowlane, ale generuje kwalifikowane zagrożenia, które sankcjonowane są przez regulacje z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Odnosząc się do argumentacji i zarzutów skargi Sąd wskazuje, że z powodów przedstawionych wyżej nie znalazł podstaw, aby uznać zarzuty skargi za zasadne. Dotyczy to także art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zdaniem Sądu materiał dowodowy sprawy nie budził wątpliwości, a stan faktyczny ustalono prawidłowo i w zakresie wyczerpującym ze względu na przedmiot postępowania. W tym stanie rzeczy wydanie przez Inspektora Powiatowego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b., a następnie utrzymanie jej w mocy przez Inspektora Wojewódzkiego, było uzasadnione. Skarga podlegała więc oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).