II SA/Po 741/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2022 r. sprawy ze skargi H. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H. L. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], Wójt Gminy C. (dalej również jako: "Wójt" albo "organ I instancji") orzekł o skierowaniu G. P. do Domu Pomocy Społecznej w Ł. (dalej również jako: "DPS") na pobyt czasowy od dnia [...] września 2016 r. do [...] października 2016 r. oraz ustalił miesięczną odpłatność za pobyt w DPS, w tym opłatę uiszczaną przez H. L.. Następnie decyzją z dnia [...] września 2016 r., Wójt zmienił decyzję z dnia [...] września 2016 r. w części dotyczącej odpłatności za pobyt w DPS, jednakże decyzja powyższa została uchylona decyzją Wójta z dnia [...] września 2016 r. Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], Wójt orzekł o skierowaniu G. P. do Domu Pomocy Społecznej w Ł. oraz wskazał, że decyzja dotycząca odpłatności zostanie wydana w po weryfikacji dochodowej osób zobowiązanych. Kolejną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Wójt orzekł o ustaleniu czasu pobytu G. P. w DPS od dnia [...] listopada 2016 r. na czas nieokreślony oraz ustalił wysokość miesięcznej odpłatności za jej pobyt w DPS. H. L. w dniu [...] stycznia 2017 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], Wójt orzekł o zmianie decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. w części ustalającej odpłatność za pobyt G. P. w DPS. Rozstrzygnięcie powyższe zostało uchylone decyzją Wójta z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] W wyniku rozpoznana wniosku o wznowienie postępowania decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], Wójt ustalił odpłatność za pobyt w DPS. Decyzja powyższa została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej również jako: "Kolegium") z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], jednakże decyzja organu II instancji została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Po [...]. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., [...], uchyliło w całości decyzje dnia [...] września 2017 r., nr [...] (brak decyzji Kolegium w aktach sprawy – przyp. Sądu). Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], Wójt orzekł o zmianie decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. w części ustalenia odpłatności za pobyt G. P. w DPS. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], Wójt orzekł o uchyleniu decyzji: 1. z dnia [...] października 2016 r., nr [...], o skierowaniu do DPS; 2. z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], o ustaleniu czasu pobytu G. P. w DPS od dnia [...] listopada 2016 r. na czas nieokreślony oraz ustaleniu wysokość miesięcznej odpłatności za jej pobyt w DPS; 3. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] o zmianie decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. w części ustalenia odpłatności za pobyt G. P. w DPS. Wnioskami z dnia [...] września 2020 r. pełnomocnik H. L. wniósł o stwierdzenie nieważności: 1. decyzji z dnia [...] września 2016 r., nr [...], o skierowaniu G. P. do Domu Pomocy Społecznej w Ł. na pobyt czasowy od dnia [...] września 2016 r. do [...] października 2016 r. oraz o ustaleniu miesięcznej odpłatność za jej pobyt w DPS. 2. decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], o ustaleniu czasu pobytu G. P. w DPS od dnia [...] listopada 2016 r. na czas nieokreślony oraz o ustaleniu wysokość miesięcznej odpłatności za jej pobyt w DPS. Uzasadniając powyższe wnioski wskazano, że w obrocie prawnym pozostają trzy decyzję: z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] – brak a aktach sprawy (przyp. Sądu); z dnia [...] września 2016 r., nr [...]; z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], co oznacza, że organ orzekał już w sprawie uprzednio rozstrzygniętej. Rozpoznając złożony wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], argumentując, że została ona uchylona decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], a w sprawie nie wystąpiła przesłanka orzekania kolejny raz w tej samej sprawie. W wyniku rozpoznania zażalenia H. L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy swoje własne postanowienie z dnia z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. L. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika podnosząc zarzuty naruszenia: art. 61a § 1, art. 156 § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). W uzasadnieniu skargi podtrzymano stanowisko, że w obrocie prawnym pozostają trzy decyzje o ustaleniu odpłatności za pobyt G. P. w DPS, a charakter decyzji stwierdzającej nieważność umożliwia wydanie tego typu rozstrzygnięcia nawet w stosunku do decyzji, która została już wyeliminowana w innym trybie z obrotu prawnego. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], mocą którego utrzymało ono w mocy swoje własne postanowienie z dnia z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był przepis art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ustanawia dwie samodzielne podstawy do odmowy wszczęcia postępowania: 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną, 2) jeżeli z "innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Unormowanie to wskazuje na przyczyny podmiotowe i przedmiotowe, które uniemożliwiają w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej. Jeśli chodzi o tę ostatnią podstawę odmowy wszczęcia postępowania, wskazać należy, że przyczyny te nie zostały skonkretyzowane w ustawie. Stąd należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub nie ma w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, także gdy uprawnienia lub obowiązki wynikają z mocy samego prawa. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że z uwagi na fakt, że decyzja z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], o stwierdzenie nieważności której wystąpiła skarżąca, została już uchylona decyzją z dnia z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], to brak jest podstaw do wszczęcia posterowania, a zatem zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. Stanowisko powyższe uznać należy za błędne. Sąd zauważa, że przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji określono w art. 156 § 1 k.p.a. Mają one postać wad kwalifikowanych i odnoszą się do konkretnej decyzji, wieńczącej określony rodzaj postępowania czy to w trybie zwykłym czy nadzwyczajnym. Wada kwalifikowana to szczególna postać naruszenia prawa. Skoro z treści przepisu art. 156 K.p.a. wynika, że organ stwierdza nieważność decyzji, to oznacza, że - zasadą jest - istnienie decyzji, która w przypadku wystąpienia kwalifikowanych wad może zostać usunięta z obrotu w trybie stwierdzenia jej nieważności. W przypadku braku takiej decyzji z powodu wyeliminowania jej z obrotu prawnego, brak jest przedmiotu sprawy o stwierdzenie nieważności. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że uchylenie decyzji wywołuje skutek ex nunc co oznacza, że skutek ten działa na przyszłość od momentu podjęcia aktu o uchyleniu decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji eliminuje skutki takiej decyzji od momentu jej podjęcia. W przypadku prawa administracyjnego wyjaśnić należy, że cechą decyzji administracyjnej jest to, że jest ona wykonalna i wywołuje określone skutki prawne. Stąd należy opowiedzieć się za możliwością stwierdzenia nieważności nie obowiązującej już decyzji administracyjnej, o ile decyzja będzie wywoływała skutki na przyszłości, odmiennie kształtując sytuację prawną podmiotu. Nieważność decyzji z samej swej natury wywołuje daleko bardziej idące konsekwencje niż jej uchylenie. Tak więc nawet uchylenie decyzji, a więc nie funkcjonowanie jej w obrocie prawnym, nie powoduje - automatycznie - niemożności stwierdzenia jej nieważności. Kluczowym jest bowiem przyjrzenie się skutkom jakie dane rozstrzygnięcie będzie ze sobą niosło. Jak zauważano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] listopada 2015 r., sygn. akt II OSK [...], Baza NSA, które to stanowisko Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie staje się bezprzedmiotowe tylko z tego względu, że wskutek wcześniejszych zdarzeń kwestionowana decyzja utraciła moc wiążącą ze skutkiem ex nunc. W każdej bowiem sprawie rozważenia wymaga to, jakie skutki konkretna decyzja wywołała od momentu jej wydania do daty wyeliminowania jej z obrotu prawnego i czy ochrona interesu prawnego wnioskodawcy uzasadnia prowadzenie postępowania nieważnościowego. Mając powyższe na względzie wskazać należy, że decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Wójt orzekł o ustaleniu czasu pobytu G. P. w DPS od dnia [...] listopada 2016 r. na czas nieokreślony oraz ustalił wysokość miesięcznej odpłatności za jej pobyt w DPS. W szczególnie w ramach drugiego punktu decyzji uznać należy, że zaistniały skutki prawne i faktyczne (uiszczenie opłaty), który trwają w czasie pomimo późniejszego uchylenia powyższej decyzji. Innymi słowy, decyzja z dnia [...] listopada 2016 r. była źródłem kształtowania na przyszłość sytuacji prawnej skarżącej - w rozumieniu - konieczności ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS. A więc sama istota powyższej decyzji oznacza, że jej późniejsze uchylenie nie wyeliminowało wszystkich skutków związanych z jej wydaniem, co oznacza, że możliwe jest wyeliminowania z obrotu prawnego skutkiem ex tunc, gdyż jej zasięg oddziaływania i kształtowania sytuacji prawnej podmiotu nie zamyka się w jej treści tej decyzji. Mając powyższe na względzie przyjąć należy, że Kolegium wadliwie uznało, że wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] stanowiło przeszkodę do prowadzenia postępowania nieważnościowego, uzasadniającą odmowę jego wszczęcia, gdyż nie istnieje przedmiot wniosku strony a decyzja, której dotyczy wniosek. Sąd podkreśla bowiem, że w razie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji już uchylonej w chwili złożenia tego wniosku należy oceniać, czy istniały przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w tej konkretnej sprawie-odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego nie zrealizowało jednak powyższego wymogu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane jest do merytorycznej oceny złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości [...] zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł.