II SA/Po 740/20

Dnia 22 kwietnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2021 roku sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 roku Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2020 roku Nr [...]

Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej Kolegium albo organem II instancji) z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta O. (zwanego dalej Burmistrzem albo organem I instancji) z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Do wydania w/w decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu [...] lutego 2020 r. A. L. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J. L., posiadającą orzeczenie I grupy inwalidów, wydane na podstawie Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [...] w P. (nr [...]). Wypis z treści orzeczenia z [...] maja 1996 r. Organ I instancji ustalił na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] stycznia 2018 r., iż A. L. posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności ze wskazaniem odpowiedniego zatrudnienia w warunkach pracy chronionej (k. 18 akt admin. organu I instancji). Z decyzji MOPS z [...] stycznia 2018 r. nr [...] wynika, że wnioskodawcy przyznano zasiłek stały na okres od [...] grudnia 2017 r. do [...] stycznia 2018 r. w kwocie [...]zł miesięcznie oraz za okres od [...] lutego 2018 r. do [...] stycznia 2021 r. w kwocie [...]zł miesięcznie (k. 6 akt admin. organu I instancji). Do dnia [...] listopada 2017 r. A. L. pobierała zasiłek stały z tytułu umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Burmistrz Miasta O. decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] znak [...] AP odmówił A. L. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką J. L.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że A. L. ani inny członek rodziny nie ma ustalonego prawa do specjalnego prawa opiekuńczego ani świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazano, że wnioskodawca legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a na J. L. inna osoba nie ma ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury. Organ I instancji powołał się na art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. zwanej dalej u.ś.r.) podnosząc, że niepełnosprawność J. L. powstała w [...] r., a zatem w wieku [...] lat. Burmistrz wskazał również, że w związku z ustalonym prawem do zasiłku stałego A. L. zaistniała przesłanka negatywna przyznania świadczenia określona w art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. Od decyzji odwołanie złożyła A. L., wnosząc o jej uchylenie w całości i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem A. L. odmowa przyznania świadczenia pozostaje w sprzeczności z treścią orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt: K 38/13. Do odwołania załączono oświadczenie, że pobiera zasiłek stały w kwocie [...] zł i z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z pobierania tego zasiłku (k. 1 akt admin. organu II instancji). Decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na wstępie organ II instancji odniósł się do uznania Burmistrza, że skoro niepełnosprawność J. L. powstała w wieku [...] lat, to nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium powołało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13, na mocy którego uznano, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym, po ukończeniu przez niego wieku określonego w tym przepisie, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W ocenie Kolegium stosowanie tego przepisu, który nie został wprawdzie formalnie uchylony, ale jego niekonstytucyjność została stwierdzona w orzeczeniu TK jest wykluczone z punktu widzenia zasad praworządności. Odnosząc się natomiast do kwestii zaistnienia przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 u.ś.r. to zdaniem organu II instancji Burmistrz prawidłowo uznał, że została spełniona przesłanka negatywna przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazana w ww. przepisie, skoro skarżąca ma ustalone prawo do zasiłku stałego. Kolegium odnosząc się do oświadczenia skarżącej o rezygnacji z tego zasiłku, w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazało na przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulujący zbieg uprawnień do świadczeń opiekuńczych, który jednak w przypadku zasiłku stałego nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie jest to świadczenie opiekuńcze, a jego podstawą prawną są przepisy ustawy o pomocy społecznej. Skargę na decyzję organu II instancji wniosła A. L. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1 lit. b u.ś.r. bez uwzględnienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. K 38/13 w zakresie różnicującej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki; - naruszenie art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit b ustawy poprzez przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą zasiłku stałego stanowi kryterium negatywne dla przyznania świadczenia, a konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącą zasiłku ma istotne znaczenie dla oceny jej wniosku, pomimo złożenia przez nią oświadczenia, iż w przypadku zbiegu świadczeń zrezygnuje z zasiłku stałego. Skarżąca podniosła, że od 19 lat sprawuje opiekę nad niesamodzielną matką i jej zdaniem spełnia wszystkie ustawowe kryteria do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. dalej P.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 135 P.p.s.a. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące: koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd w myśl art. 151 P.p.s.a. skargę oddala. W niniejszej sprawie skarżąca zakwestionowała decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia. Na wstępie wskazać należy, że organy administracji nie kwestionowały spełnienia przez skarżącą wymogów przewidzianych w przepisie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy nie kwestionowały że na skarżącej, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży obowiązek alimentacyjny względem jej matki, jak również nie podważały okoliczności rezygnacji skarżącej z zatrudnienia, mającej na celu sprawowanie opieki nad jej niepełnosprawną w znacznym stopniu matką. Bezspornym było również to, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez A. L., a koniecznością sprawowania opieki nad jej niepełnosprawną matką. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, którym legitymuje się skarżąca wynika bowiem, że mogłaby zostać zatrudniona w warunkach pracy chronionej, czego jednak nie czyni, ze względu na sprawowanie opieki nad matką. Przechodząc do meritum wskazać należy, że organ I instancji uznał, iż argumentem, który przemawia za odmową przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia jest także to, że niepełnosprawność J. L. powstała po ukończeniu [...] roku życia. Kolegium zweryfikowało jednak tę argumentację i uznało, że data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie stanowi przeszkody w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko to Sąd także w pełni podziela, zważywszy na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, z którego jasno wynika, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego w odniesieniu do J. L., która niepełnosprawność uzyskała po [...] roku życia, należało dokonać oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem tego kryterium. W obecnej sytuacji prawnej nie jest zatem dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku. Zatem moment powstania niepełnosprawności matki skarżącej pozostawał bez wpływu na prawo do wnioskowanego świadczenia, co zresztą trafnie dostrzegło Kolegium i w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji uznać należy za prawidłowe. Podstawą odmowy ww. świadczenia było zaistnienie przesłanki negatywnej zawartej w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a u.ś.r. zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, W ocenie organu II instancji wobec ustalenia prawa skarżącej do zasiłku stałego wystąpiła w sprawie ww. przesłanka negatywna i wobec literalnego brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit.a wnioskowane świadczenie nie może zostać przyznane. Niewątpliwie celem ww. regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń. Organ II instancji odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia wskazał nadto na przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r., który przyznaje uprawnionemu prawo wyboru świadczenia w sytuacji zbiegu wymienionych w tym przepisie świadczeń podkreślając, że przepis ten nie obejmuje jednak hipotezą zasiłku stałego. Zgodnie bowiem z tym przepisem w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Faktycznie ww. przepis nie wymienia zasiłku stałego, który nie został uregulowany w ustawie o świadczeniach rodzinnych, gdyż nie jest świadczeniem rodzinnym. Problematyka zbiegu zasiłku stałego ze świadczeniem pielęgnacyjnym została natomiast uregulowana w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 z późn. zm. zwaną dalej jako "u.p.s."). Zgodnie z art. 37 ust. 4 u.p.s. w przypadku zbiegu uprawnień do zasiłku stałego i świadczenia pielęgnacyjnego zasiłek stały nie przysługuje. Z wykładni literalnej tego przepisu wynika zatem jednoznacznie, że ustawodawca uznał, że zbieg ww. uprawnień wyłącza prawo do zasiłku stałego w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że w sytuacji zbiegu uprawnienia świadczenia pielęgnacyjnego z zasiłkiem stałym, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, organ administracji powinien podjąć takie działania, aby osoba uprawniona do różnych świadczeń nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z nich. Nie może być przy tym tak, że korzystniejsze świadczenie przyznawane jest stronie dopiero po dacie złożenia rezygnacji ze świadczenia dotychczasowego. W orzecznictwie wskazuje się, że sam wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien być potraktowany jako skorzystanie przez stronę z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, a więc świadczenia pielęgnacyjnego. Aby wybór mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. W trakcie trwania postępowania administracyjnego A. L. wyraźnie sformułowała stanowisko o rezygnacji z pobieranego zasiłku stałego, w sytuacji przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Do odwołania od decyzji organu I instancji zostało bowiem załączone oświadczenie, że pobiera zasiłek stały i z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z pobierania tego zasiłku. Organy zatem powinny ww. oświadczenie A. L. uwzględnić. Mając na uwadze powyższe wobec naruszenia przez organy obu instancji art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta O. z [...] lutego 2020 r. znak [...] nr [...] odmawiająca przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji winien uwzględnić wyżej wskazane wytyczne w zakresie wykładni przepisów u.ś.r. i u.p.s., a także będzie miał na uwadze zadeklarowaną przez wnioskodawcę rezygnację z pobieranego zasiłku stałego. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.