II SA/Po 737/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2026 r. sprawy ze sprzeciwu B. A. i S. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lipca 2026 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz wnoszących sprzeciw solidarnie kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 28 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Po 859/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 21 września 2023 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej jako: "Burmistrz" lub "organ pierwszej instancji") z dnia 28 kwietnia 2023 r., znak: [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że naruszone zostały zasady postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Miało to związek z nierozpatrzeniem wniosków strony skarżącej dotyczących rozłożenia opłaty na raty i nie odniesieniem się w uzasadnieniu decyzji do ich treści. Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz w pierwszej kolejności przeprowadził postępowanie odnoszące się do możliwości rozłożenia opłaty na raty, a następnie decyzją z dnia 31 stycznia 2025 r., znak: [...] ustalił jednorazową opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w tej samej kwocie. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł pełnomocnik strony zarzucając jej m.in. niewystarczające wyjaśnienie okoliczności faktycznych, pominięcie oceny sytuacji finansowej strony, a także nieuwzględnienie proponowanych form zabezpieczenia oraz dotychczasowej praktyki organu w zakresie rozkładania opłat na raty. Wobec tak sformułowanych zarzutów strona wniosła o uchylenie decyzji i rozłożenie opłaty na okres 10 lat powołując się na trudną sytuację życiową oraz nieproporcjonalność nałożonego obciążenia finansowego. Decyzją z dnia 28 października 2025 r., znak: [...] Kolegium uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że choć operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, to mimo zobowiązania wynikającego z art. 147 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozstrzygnięcie Burmistrza nie odnosiło się do wniosku strony o rozłożenie opłaty na raty. Decyzją z dnia 14 kwietnia 2026 r., znak: [...] Burmistrz: 1. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej w Sądzie Rejonowym w [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: jako działka o nr ewidencyjnych: [...], na skutek jej podziału na działki o nr: kolejno od [...] do nr [...] (21 działek) o łącznej powierzchni 1,8716 ha 2. zobowiązał do uiszczenia opłaty współwłaścicieli nieruchomości tj. B. A. i S. A., na rachunek Miasta i Gminy [...], w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna; 3. odmówił rozłożenia na 10 rocznych rat opłaty, zgodnie z wnioskiem z dnia 19 grudnia 2025 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że na wniosek B. A. i S. A., współwłaścicieli na prawach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej nieruchomości, uprawniony geodeta dokonał podziału działki nr [...] położonej w obrębie [...], gmina [...]. Podział ten został zatwierdzony decyzją Burmistrza z dnia 16 sierpnia 2021 r., znak: [...], która stała się ostateczna w dniu 18 sierpnia 2021 r. Następnie organ opisał przebieg postępowania podkreślając kwestie dotyczące rozpatrzenia wniosku strony o możliwość rozłożenia opłaty na raty. W szczególności wskazał, że po uchyleniu wcześniejszej decyzji przez Kolegium, pełnomocnik strony pismem z dnia 19 grudnia 2025 r. podtrzymał wniosek o rozłożenie na raty podkreślając, że zakres forma i sposób zabezpieczenie pozostają niezmienione. Organ pierwszej instancji natomiast pismem z dnia 13 stycznia 2026 r. poinformował stronę, że wniosek o rozłożenie na raty ma charakter uznaniowy, jednocześnie wezwał do jego doprecyzowania poprzez wskazanie preferowanej liczby lat spłaty należności sposobu zabezpieczenia, który w całości zabezpieczy wierzytelność Miasta i Gminy [...] oraz przedstawienie aktualnych dokumentów potwierdzających możliwości płatnicze i sytuację finansową. Strona nie odniosła się do tego pisma. Po przytoczeniu przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie Burmistrz ocenił przez pryzmat zasad postępowania administracyjnego zawartość oraz spójność wywodów przedstawionych w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 25 lutego 2023 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Pawła Góreckiego. W dokumencie tym wartość nieruchomości przed podziałem ustalona została na kwotę [...]zł, a po podziale na kwotę [...]zł. Rezultatem podziału był zatem wzrost wartości nieruchomości o kwotę [...]zł. W konsekwencji czego wysokość opłaty adiacenckiej została ustalona przez Burmistrza na kwotę [...]zł (20% wzrostu wartości nieruchomości). Organ pierwszej instancji wykazał w ten sposób spełnienie przesłanek do ustalenia opłaty adiacenckiej. Okoliczność ta potwierdzona została stosownymi obliczeniami. Odnosząc się zaś do wniosku o rozłożenie na raty Burmistrz podał, że instytucja ta ma charakter uznaniowy, strona zaś nie ustosunkowała się do wezwania i nie przedstawiła aktualnych dokumentów potwierdzających trudną sytuację finansową, uniemożliwiając potwierdzenie możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty. Od wyżej opisanej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożył pełnomocnik strony, w piśmie tym podniósł po raz pierwszy od wszczęcia postępowania w 2023 r. zarzut, naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej wobec odwołujących, podczas gdy nie byli oni właścicielami nieruchomości w dacie relewantnej do powstania obowiązku opłaty, a z treści księgi wieczystej wynika, że właścicielem wówczas był inny podmiot. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 23 lipca 2026 r., znak: [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło decyzję Burmistrza z dnia 14 kwietnia 2026 r. znak: [...] ustalającą na rzecz B. A. i S. A. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej w Sądzie Rejonowym w [...], położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: jako działka o nr ewidencyjnych: [...], na skutek jej podziału na działki o nr: kolejno od [...] do nr [...] (21 działek) o łącznej powierzchni 1,8716 ha oraz zobowiązał do uiszczenia opłaty właścicieli nieruchomości, tj. małżeństwo B. A. i S. A.. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że mimo wcześniejszego rozpatrywania niniejszej sprawy, to w odwołaniu po raz pierwszy podniesiony został zarzut ustalenia opłaty planistycznej i zobowiązania do jej uiszczenia dla niewłaściwego podmiotu, bowiem w dniu, kiedy decyzja Burmistrza z dnia 16 sierpnia 2021 r., znak: [...] stała się ostateczna (18 sierpnia 2021 r.), B. A. i S. A. nie byli współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do zaistnienia podstaw do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej Kolegium podało, że wydaniem decyzji organ pierwszej instancji przeprowadził szczegółową analizę operatu, co uwidocznione jest w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i stwierdził, że może on stanowić dowód na potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości do ustalenia opłaty adiacenckiej. Wskazując jednak na kwestie wątpliwości dotyczące zobowiązania opłatą niewłaściwego podmiotu, organ odwoławczy podkreślił, że do odwołania dołączone zostały akty notarialne: z dnia 31 października 2018 r. oraz 9 listopada 2018 r. z których miałoby wynikać, że wcześniejsze ustalenia dotyczące własności przedmiotowej nieruchomości były błędne i miałyby potwierdzić, że w dniu 18 sierpnia 2021 r. B. A. i S. A. nie byli jej współwłaścicielami. Tymczasem odwołujący podkreśla, że z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika jednoznacznie, że już dnia 7 kwietnia 2021 r. właścicielem nieruchomości był G. A., a okoliczność ta została ujawniona w księdze wieczystej w dniu 9 lipca 2021 r. Fakt ten nie został jednak potwierdzony poprzez załączenie stosownego dokumentu. Z kolei z przedstawionego operatu szacunkowego z dnia 25 lutego 2023 r. wynika, że rzeczoznawca majątkowy sprawdzając księgę wieczystą nr [...] dla przedmiotowej działki nr [...] stwierdził, że na dzień 17 lutego 2023 r. w dziale II (Własność) wpisany jest G. A.. Kolegium podkreśliło jednak, że w aktach sprawy nie znajdują się materiały pozwalające na jednoznaczne ustalenie, kto był właścicielem nieruchomości na dzień 18 sierpnia 2021 r., tym bardziej, że przez cały okres toczącego się postępowania w przedmiotowej sprawie, jako właściciele byli brani pod uwagę B. i S. A. i nikt do chwili złożenia niniejszego odwołania tego faktu nie kwestionował. Mając na uwadze doniosłość wyżej wskazanego uchybienia, organ odwoławczy uznał, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Następnie Kolegium wskazało: "Przed ponownym wydaniem decyzji w sprawie, Burmistrz mający do dyspozycji wszelką dokumentację dotyczącą przedmiotowej nieruchomości zobowiązany jest do ustalenia ponad wszelką wątpliwość właściciela(i) przedmiotowej nieruchomości na dzień 18 sierpnia 2021 r., na podstawie wypisu z księgi wieczystej nieruchomości nr [...] prowadzonej w Sądzie Rejonowym w [...]. Ustalając właściwy podmiot, organ wyda ponownie decyzje ustalająca opłatę adiacencką, zobowiązując właściwy podmiot do jej zapłaty". Pismem z dnia 12 sierpnia 2026 r. sprzeciw od wyżej opisanej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli B. A. i S. A. (dalej jako: "skarżący"), reprezentowani przez radcę prawnego. Rozstrzygnięciu Kolegium zarzucili oni: 1. naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że zakres okoliczności wymagających, w ocenie Kolegium, dodatkowego wyjaśnienia ograniczał się wyłącznie do ustalenia, kto był właścicielem nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] w dniu 18 sierpnia 2021 r., a zatem do okoliczności, którą organ odwoławczy mógł i powinien był ustalić samodzielnie w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, w szczególności przez pozyskanie odpisu zupełnego księgi wieczystej, podczas gdy: a) Kolegium samo określiło jedyną wymagającą wyjaśnienia okoliczność faktyczną jako ustalenie właściciela nieruchomości na dzień 18 sierpnia 2021 r., b) w aktach sprawy znajdowały się przedłożone przez skarżących akty notarialne z dnia 31 października 2018 r. oraz 9 listopada 2018 r., a także kluczowy akt notarialny sporządzony w dniu 7 kwietnia 2021 r. przez notariusza A. B. w [...], Rep. [...], gdzie protokół ten dotyczył sprostowania treści wcześniejszych czynności notarialnych i wskazujące na zmianę stanu własności nieruchomości, c) także z operatu szacunkowego znajdującego się w aktach postępowania wynikało, że w dziale II księgi wieczystej nr [...] jako właściciel nieruchomości ujawniony był G. A., d) rozstrzygnięcie powstałej wątpliwości wymagało w istocie pozyskania i analizy jednego dokumentu urzędowego - odpisu zupełnego księgi wieczystej pozwalającego na odtworzenie kolejnych wpisów prawa własności oraz ustalenie komu i od kiedy przysługiwało prawo własności nieruchomości, e) przeprowadzenie takiego dowodu nie wymagało ponownego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i mieściło się w kompetencjach organu odwoławczego wynikających z art. 136 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego; – a zatem nie zachodziły ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a Kolegium, zamiast przekazywać sprawę organowi pierwszej instancji, powinno było samodzielnie uzupełnić materiał dowodowy i wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy; 2. naruszenie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej opartej na wadliwym założeniu prawnym, że po ustaleniu przez organ pierwszej instancji osoby będącej właścicielem nieruchomości w dniu 18 sierpnia 2021 r. możliwe będzie ponowne wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką i zobowiązanie do jej zapłaty tak ustalonego "właściwego podmiotu", podczas gdy: a) postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało wszczęte i przez cały jego dotychczasowy tok było prowadzone wobec B. A. i S. A. jako osób uznanych przez organ za właścicieli nieruchomości, b) jeżeli z odpisu zupełnego księgi wieczystej oraz pozostałego materiału dowodowego wynika, że skarżący nie byli właścicielami nieruchomości w dacie relewantnej dla ustalenia opłaty adiacenckiej, brak jest materialnoprawnej podstawy do ustalenia wobec nich tej opłaty, a postępowanie prowadzone w stosunku do nich powinno zostać umorzone, c) ewentualne ustalenie, że właścicielem nieruchomości w dacie relewantnej był G. A., nie pozwala na proste zastąpienie skarżących tym podmiotem w dotychczas prowadzonym postępowaniu i nałożenie na niego opłaty adiacenckiej, d) zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić wyłącznie w terminie do trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, e) decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna w dniu 18 sierpnia 2021 r., wobec czego termin do wszczęcia postępowania w stosunku do podmiotu, który rzeczywiście był wówczas właścicielem nieruchomości, upłynął; f) wszczęcie w ustawowym terminie postępowania wobec B. A. i S. A. nie może być utożsamiane ze wszczęciem postępowania wobec innej osoby ani prowadzić do zachowania terminu materialnoprawnego wobec podmiotu, który nie był stroną postępowania w okresie, w którym termin ten jeszcze biegł, – a zatem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazanie, zgodnie z którym organ I instancji ma ustalić właściciela nieruchomości, a następnie "ustalając właściwy podmiot" ponownie wydać decyzję ustalającą opłatę adiacencką i zobowiązać ten podmiot do jej zapłaty, opiera się na wadliwej wykładni art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i prowadziłoby do niedopuszczalnego obejścia określonego w tym przepisie trzyletniego terminu do wszczęcia postępowania; 3. naruszenie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której charakter i zakres dostrzeżonego przez organ odwoławczy uchybienia nie wymagały przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, lecz pozwalały Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu na samodzielne uzupełnienie materiału dowodowego oraz wydanie decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 334), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej jako: "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm.; dalej jako: "K.p.a.") skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 64d § 1 P.p.s.a.. w zw. z art. 16 § 2 P.p.s.a sąd rozpoznaje sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Przed oceną zaskarżonej decyzji, wskazać należy, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się więc do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej jako "CBOSA"), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób (niż merytoryczny) kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 K.p.a. oraz art. 138 K.p.a. i art. 136 K.p.a. obowiązku – w pierwszej kolejności – merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja art. 138 § 2a K.p.a., zgodnie z którym jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Ponadto zauważa się, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji. (wyrok NSA z 10 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 747/24 i powołane tam orzecznictwo, publ. CBOSA). Nadto, dopuszczalność wydania decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a., wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 K.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 K.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lipca 2026 r., znak: [...] uchylająca decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 14 kwietnia 2026 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej. W ocenie Sądu zgodzić należy się ze stanowiskiem pełnomocnika skarżących, że w niniejszej sprawie Kolegium w sposób niewystarczający uargumentowało zaistnienie w sprawie przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a. Niewątpliwie przyznać rację należy Kolegium, że brak zwrócenia w toku postępowania uwagi na wskazanie prawidłowego adresata obowiązku, który ma wynikać z decyzji, stanowi naruszenie zasad postępowania a ustalenie prawidłowego adresata decyzji ma istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z zaskarżonej decyzji SKO nie wynika jednak, by do ustalenia, że inny podmiot winien być adresatem decyzji, doszło. Nie wynika również, by ustalenie tej okoliczności wymagało szerokiego postępowania dowodowego i uniemożliwiało zastosowanie trybu postępowania przewidzianego w art. 136 § 2 K.p.a. Sam fakt, że strona po raz pierwszy w postępowaniu toczącym się od 2023r. podnosi w odwołaniu, że nie powinna być adresatem decyzji, nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia się organu II instancji od wyjaśnienia tej kwestii. Nie jest nią również fakt, że organ pierwszej instancji w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów odwołania przekazując je do organu odwoławczego. Sąd zauważa, że z treści uzasadnienia wynika, że Kolegium świadomie odstąpiło od poczynienia jakichkolwiek dodatkowych ustaleń w sprawie, pomimo zauważenia wątpliwości dotyczącej podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty adiacenckiej. Organ odwoławczy wskazał w tym zakresie na przedłożone do odwołania akty notarialne z dnia 31 października 2018 r. oraz 9 listopada 2018 r. uchylając się od ich oceny. Powołał się w tym zakresie jedynie na stanowisko wnoszących odwołanie, z którego wynika, że już w dniu 7 kwietnia 2021 r. właścicielem nieruchomości był G. A., a powyższe ujawnione zostało w księdze wieczystej w dniu 9 lipca 2021 r., a więc przed datą uprawomocnienia się decyzji podziałowej. W ocenie Sądu zasadność zarzutu zawartego w odwołaniu, nawet zupełnie nowego, nie powinna opierać się jedynie na stanowisku strony i skutkować przekazaniu go organowi I instancji do weryfikacji, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Tym bardziej, że SKO w decyzji podało, że strona swoich twierdzeń o innym właścicielu nieruchomości nie potwierdziła żadnym wypisem z księgi wieczystej. W orzecznictwie nie ma już wątpliwości okoliczność, że skoro elementem przesądzającym o dopuszczeniu ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości, dlatego zobowiązanym do jej uiszczenia powinien być właściciel nieruchomości (użytkownik wieczysty) z daty zaistnienia wzrostu wartości. Istotą bowiem opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości jest to, że tylko i wyłącznie sam fakt podziału powoduje wzrost wartości nieruchomości, wobec tego nie mają w sprawie znaczenia jakiekolwiek inne okoliczności, np.: obrót nieruchomościami, zmiany cen itd. (por. uchwała NSA w składzie pięciu sędziów z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. OPK 21/99, uchwała NSA z 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 8/00 i wyrok NSA w składzie siedmiu sędziów z 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 5/09, wyrok NSA z 5 lutego 2014 r., I OPS 948/12, CBOIS). Stąd zobowiązanym do uiszczenia opłaty adiacenckiej jest podmiot uzyskujący korzyść majątkową. Tym podmiotem jest właściciel lub użytkownik wieczysty. Przy podziale nieruchomości na wniosek właściciela, nowy stan prawny nieruchomości i zwiększenie wartości nieruchomości następuje równocześnie w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna bez względu na to, czy nowo powstałe nieruchomości przeznaczone są do obrotu, czy też będą nadal stanowić własność dotychczasowego właściciela. Jeśli już sam podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta jest legitymowany do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu. W przedmiotowej sprawie wnoszący sprzeciw dopiero w odwołaniu z 28 kwietnia 2026r. podali, że nie byli właścicielami nieruchomości oraz beneficjentami wzrostu jej wartości, gdyż od 7 kwietnia 2021r. właścicielem nieruchomości był G. A.. Nie przedłożyli odpisu księgi wieczystej a SKO zarzutu tego w żaden sposób nie zweryfikował. Zauważyć należy, że to wnoszący sprzeciw jako współwłaściciele wystąpili z wnioskiem o podział nieruchomości i decyzja podziałowa ich wskazywała jako wnioskodawców i właścicieli nieruchomości w dniu 16 sierpnia 2021r., kiedy to, jak podali w odwołaniu, nie byli już jej właścicielami. Wyżej wyjaśniono, że zobowiązanym do uiszczenia opłaty adiacenckiej jest właściciel nieruchomości na wniosek którego dokonano jej podziału. Zgodnie z art. 97 ust. 1 i 1 a pkt 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Do wniosku, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć następujące dokumenty: 1)stwierdzające tytuł prawny do nieruchomości w szczególności oświadczenie, o którym mowa w art. 116 ust. 2 pkt 4. W takiej sytuacji celowym jest wyjaśnienie jakie dokumenty czy oświadczenia składali wnoszący sprzeciw w sprawie o podział nieruchomości zakończonej decyzją z 16 sierpnia 2021r., nr [...] skoro obecnie podają, że od 7 kwietnia 2021r. nie byli jej właścicielami. Nie ma bowiem możliwości, by w tym samym dniu na potrzeby postępowania podziałowego byli właścicielami nieruchomości a na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej – nie. Dopiero pozyskanie przez organ odpisu księgi wieczystej nieruchomości i dokumentów jakie składali sprzeciwiający się przy wniosku o podział nieruchomości pozwoli organowi II instancji ocenić, czy sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, czy też wymaga dokonania szerokiego postępowania dowodowego. Na tym etapie przy braku jakichkolwiek ustaleń dotyczących zasadności podnoszonego w odwołaniu zarzutu, uchylenie decyzji organu I instancji z zaleceniem by ustalił właściciela na podstawie księgi wieczystej i ponownie wydał decyzję ustalającą opłatę adiacencką zobowiązując właściwy podmiot do jej zapłaty stanowiło naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Pozyskanie odpisu zupełnego księgi wieczystej mieściło się bowiem w normie z art. 136 § 1 k.p.a. i nie wymagało prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. wymaga bowiem nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 K.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (por. wyrok NSA z 20 maja 2026 r., sygn. akt II OSK 826/26, publ. CBOSA). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Kolegium, organ ten zobowiązany będzie ustalić na podstawie znajdujących się już w aktach dokumentów, a także na podstawie odpisu zupełnego z księgi wieczystej nieruchomości oraz dokumentów znajdujących się w aktach sprawy o podział nieruchomości, kto w dniu 18 sierpnia 2021 r. był jej właścicielem, a następnie mając na uwadze wynik poczynionych ustaleń, wydać odpowiednią w swojej treści decyzję. Końcowo godzi się jeszcze raz wskazać, iż zgodnie z treścią art. 64e P.p.s.a. w postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem Sąd nie bada kwestii materialnoprawnych, a jedynie ocenia, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Wobec tego, odnoszenie się do zarzutu sprzeciwu dotyczącego wadliwego założenia prawnego wywiedzionego przez organy (jak wskazują skarżący) z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a odnoszącego się możliwości zmiany podmiotu zobowiązanego do zapłaty opłaty adiacenckiej, wykracza poza zakres orzekania. Uwzględniając powyższe na podstawie art. 151 a § 1 zd. 1 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I wyroku. W pkt II wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2026.118) zasądzając od organu na rzecz wnoszących sprzeciw kwotę 597 zł, na która składają się: wpis sądowy (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).