II SA/Po 734/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2021 r. sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania odpisów dokumentów uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...]

Miejsko - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w J., pismem z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] poinformował W. G. (dalej: Skarżącego), że nie ma możliwości przesłania kserokopii zwykłych całości akt dotyczących wniosku [...] z dnia [...] października 2018 r. i zawiadomienia [...] z dnia [...] października 2019 r. celem zapoznania się, o które skarżący wnioskuje ponieważ zgodnie z art. 73 § ustawy z [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018 r., poz. 2096 - dalej: "k.p.a.") strona ma prawo wglądu w akta sprawy, jednak zgodnie z art. 73 § 1a k.p.a., czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Organ wskazał więc, że prośba Skarżącego nie może być zrealizowana o czym niejednokrotnie Skarżący był informowany pisemnie. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. Skarżący wniósł zażalenie na odmowę MGOPS przekazania odpisów dokumentów, poświadczonych za zgodność z oryginałem, o które wnioskował w oparciu o k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], stwierdziło niedopuszczalność zażalenia Skarżącego na pismo Kierownika Działu Pomocy Społecznej Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] Wyrokiem z dnia [...] października 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w ocenie Kolegium, Skarżącemu nie przysługiwało zażalenie od pisma odmawiającego mu kopii akt, gdyż dokument ten nie był postanowieniem. Rozstrzygnięcie Kolegium uznać jednak należy za błędne, gdyż pismo MGOPS z dnia [...] lutego 2019 r. posiada wszelkie cechy niezbędne do uznania go za postanowienie. Pismo to zawiera oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Są to więc niemal wszystkie elementy składowe postanowienia określone w art. 124 § 1 k.p.a. za wyjątkiem pouczenia, którego brak niewątpliwie nie sprawia, że pismo traci charakter postanowienia. Nadto, pismo to zawiera, choć bardzo lakoniczne, uzasadnienie, co pozwala na przyjęcie, że spełnione są również kryteria z art. 124 § 2 k.p.a. Stwierdzić więc należy, że w rozpoznawanej sprawie, pismo MGOPS z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] zawierało wszelkie elementy niezbędne do uznania go za postanowienie. Nadto, na mocy art. 74 § 2 k.p.a., od postanowienia tego przysługuje stronie zażalenie. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uznające zażalenie Skarżącego za niedopuszczalne, było nietrafne. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] W uzasadnieniu postanowienia organ, po przytoczeniu treści przepisów prawa, wskazał, iż uprawnienie uregulowane w art. 73 § 2 k.p.a. przysługuje wyłącznie w sytuacji, jeżeli jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Organ podkreślił, iż w tym wypadku to na stronie spoczywa obowiązek wykazania takiego ważnego interesu prawnego w uzyskaniu uwierzytelnionych dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych. Organ wyjaśnił, iż Skarżący we wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. nie podjął jakiejkolwiek próby uzasadnienia że w jego sytuacji istnieje ważny interes strony. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł W. G.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Pismem z dnia [...] października 2020 r. Skarżący złożył wniosek o przyznanie adwokata wskazując jednocześnie, iż otrzymana odpowiedź na skargę jest absurdem i fikcją. Postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2020 r., sygn. akt II SPP/Po [...] zwolniono Skarżącego od kosztów sądowych oraz ustanowiono adwokata. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2021 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik zarzucił naruszenie: - art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności poprzez nie uwzględnienie faktu, że skarżący jest osobą niepełnosprawną oraz jego sytuacji życiowej i finansowej, które usprawiedliwiają żądanie skarżącego, - art. 8 k.p.a. polegające na nie prowadzeniu postępowania przez organ w sposób budzący zaufanie jego uczestnika, - art. 73 § 2 k p a. poprzez nieuwzględnienie pandemii COVID-19 jako obiektywnej przesłanki uzasadniającej ważny interes strony do żądania przesłania kserokopii całości akt. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia Kierownika Działu Pomocy Społecznej Miejsko-Gminnej Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia [...] lutego 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Skarbu Państwa zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zaznaczenia wymaga, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz.2325 zwanej dalej: "p.p.s.a.".) Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. o odmowie udostępnienia akt. W tym miejscu w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w wyroku z dnia [...] października 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, którym skład orzekający w niniejszej sprawie jest związany, przesądził, że pismo MGOPS z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] zawierało wszelkie elementy niezbędne do uznania go za postanowienie. Podstawę materialnoprawną zapadłych w niniejszej sprawie postanowień stanowił art. 73 k.p.a. zgodnie z którym strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (§ 1). Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 3). Jak wskazuje natomiast art. 74 k.p.a., przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy (§ 1). Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (§ 2). Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje zatem dwa odrębne uprawnienia w zakresie dostępu strony do dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Pierwsze uprawnienie, wyrażone w art. 73 § 1 k.p.a., obejmuje zaznajomienie się strony z aktami sprawy oraz utrwalenie zawartych tam dokumentów na własne potrzeby - co stosownie do treści tego przepisu nie wymaga spełnienia przez stronę żadnych dodatkowych wymogów. Organ administracji nie może - co do zasady - ograniczać stronie takiego dostępu do akt sprawy (zob. jednak art. 73 § 1a, czy art. 74 k.p.a.). Drugie uprawnienie, uregulowane w art. 73 § 2 k.p.a., odnosi się do szczególnej formy dostępu do akt sprawy, sprowadzającej się do uzyskania przez stronę uwierzytelnienia dokumentu znajdującego się w tychże aktach, co wymaga już jednak wykazania przez stronę ważnego interesu, który uzasadnia tego rodzaju dostęp do akt. Podstawową formą, nieograniczoną w istocie koniecznością spełnienia przez stronę dodatkowych wymogów, pozostaje wobec tego wgląd do akt sprawy i pozyskanie z nich nieuwierzytelnionych kopii lub odpisów, natomiast ich uwierzytelnienie albo wydanie przez organ już uwierzytelnionych odpisów nabiera w tym względzie charakteru wyjątkowego, jako że realizacja ostatnio wspomnianego uprawnienia uzależniona jest od legitymowania się przez stronę ważnym interesem. Pojęcie "ważnego interesu strony", o którym stanowi art. 73 § 2 k.p.a., nie zostało w ustawie zdefiniowane, wobec czego rozpatrując zgłoszone na podstawie tego przepisu żądanie, organ administracji w każdym zindywidualizowanym przypadku powinien dokonać własnej oceny, czy w danej sprawie taki ważny interes zaistniał. W niniejszej sprawie Skarżący składając wniosek o udostępnienie akt wyraźnie wskazał, iż domaga się wydania "odpisów poświadczonych za zgodność z oryginałem". Powyższe Skarżący potwierdził w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Wobec powyższego w sprawie nie ulega wątpliwości, że Skarżący swoje żądanie oparł na art. 73 § 2 k.p.a.. Natomiast organ I instancji błędnie potraktował wniosek Skarżącego jako wniosek o przesłanie kserokopii zwykłych. Powyższy błąd naprawił co prawda organ II instancji, rozważając przedmiotowy wniosek z punktu widzenia art. 73 § 2 k.p.a., to jednakże uczynił to z naruszeniem przepisów postępowania, tj, bez uprzedniego wezwania strony do wykazania interesu prawnego co stanowi naruszenie m.in. art. 8, 9 i 10 k.p.a. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie kwestionuje stanowiska organu, iż obowiązek wykazania ważnego interesu strony, o którym mowa ww. przepisie spoczywa na stronie. Powyższe nie oznacza jednak, iż w razie złożenia wniosku bez jakiegokolwiek uzasadnienia organ winien automatycznie odmawiać wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów. Organ winien mieć na uwadze, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 § 2 k.p.a. znajdują zastosowanie ogóle zasady postępowania nakazujące organowi udzielania stronie informacji. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nie bez znaczenia w sprawie jest również wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Z powyższych względów w ocenie Sądu organ przed wydaniem postanowienia winien wezwać Skarżącego do uzasadnienia żądania i wykazania ważnego interesu pouczając jednocześnie o treści art. 73 k.p.a.. W niniejszej sprawie powyższego elementu zabrakło. Skarżący w istocie o obowiązku wykazania "ważnego interesu" dowiedział się z zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, a więc już po rozpoznaniu jego wniosku. Brak wezwania Skarżącego do wykazania ważnego interesu w uzyskaniu uwierzytelnionych akt sprawy czyni zasadnym postanowieni organowi zarzutu naruszenia art. 8, art. 9 i 10 Kpa. Dochodząc do tych wniosków Sąd miał również na uwadze, iż uprawnienie do żądania "uwierzytelnionych odpisów" stanowi element uprawnienia strony dostępu do akt sprawy, które to uprawnienie ma podstawy prawne w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej określana jako Konstytucja RP). Przepis art. 51 ust. 3 Konstytucji RP przyznaje bowiem każdemu prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia z dnia 8 października 2018 r. I OPS 1/18 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA") dostęp do akt sprawy to jeden ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, który z kolei stanowi istotny element zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. W doktrynie wskazuje się również, iż możliwość zapoznania się z zebranym w aktach materiałem dowodowym jest istotnym uprawnieniem procesowym, które gwarantuje stronom czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), pogłębia zaufanie do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), stanowiąc jednocześnie obowiązek organu informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.) (por. J. Chlebny w artykule "Udostępnianie akt sprawy administracyjnej, a prawo do sądu", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2008, nr 3 (18)). Rozpoznając sprawę ponowienie organ, przed wydaniem postanowienie o odmowie udostępnienia "uwierzytelnionych odpisów" z akt, winien wezwać Skarżącego do wykazania ważnego interesu pouczając go o treści art. 73 § 2 k.p.a. Następnie w zależności od poczynionych ustaleń wydać stosowne orzeczenie albo uwzględnić żądanie Skarżącego. Na marginesie Sąd wskazuje, iż ani z sentencji postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego ani jego rubrum nie wynika jakie orzeczenie jest przedmiotem kontroli organu odwoławczego. Taki błąd, mając na uwadze, iż opis zaskarżonego postanowienia znajduje się w uzasadnieniu orzeczenia organu II instancji, nie dyskwalifikuje tego orzeczenia- aczkolwiek czyni go mniej czytelnym. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł o kosztach pełnomocnika z urzędu, gdyż zgodnie z art. 258 § 1 p.p.s.a. czynności w zakresie przyznania prawa pomocy wykonuje referendarz sądowy. Z treści art. 258 § 2 pkt 8 wynika, że do czynności, o których mowa w § 1, należy w szczególności wydawanie na posiedzeniu niejawnym postanowień o przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi, radcy prawnemu, doradcy podatkowemu lub rzecznikowi patentowemu za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy oraz o zwrocie niezbędnych udokumentowanych wydatków. W związku z powyższym orzeczenie w tym zakresie zostanie wydane odrębnym postanowieniem referendarza sądowego.