II SA/Po 726/23

Dnia 11 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 września 2023 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 14 marca 2023 r., nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne w całości.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga K. G. (zwanego dalej "stroną" lub "skarżącym") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 26 września 2023 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia 14 marca 2023 r., nr [...] w przedmiocie uznania, iż kwota wypłacona skarżącemu w okresie 01.07.2020-31.01.2023 w wysokości [...] jest nienależnie pobranym świadczeniem i, że podlega ona zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny. Na skutek rozpoznania wniosku strony z dnia 11 maja 2018 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, decyzją z dnia 22 maja 2018 r., nr [...] (zwaną dalej "decyzją z 2018 r.") Burmistrz przyznał stronie zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności dla dziecka poniżej 16. roku życia w kwocie [...]zł miesięcznie na okres 01.04.2018-30.04.2020. Decyzją z dnia 1 października 2018 r., nr [...] Burmistrz zmienił decyzję z 2018 r. w ten sposób, że wskazano różne kwoty zasiłku na różne przedziały czasowe w okresie wskazanym w tejże decyzji. Z kolei decyzją z dnia 5 maja 2020 r., nr [...] Burmistrz zmienił decyzję z dnia 1 października 2018 r. w ten sposób, że świadczenie zostało przyznane od dnia 1 października do dnia upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo o stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia 22 lutego 2023 r., nr [...] Burmistrz stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej z dnia 5 maja 2020 r. w związku ze złożonym w dniu 16 lutego 2023 r. nowym wnioskiem o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Pismem z dnia 2 marca 2023 r. Burmistrz zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie naliczenia nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego w okresie 01.07.2020-31.01.2023. Decyzją z dnia 14 marca 2023 r., nr [...] Burmistrz uznał, że kwoty wypłacone w okresie 01.07.2020-31.01.2023 w wysokości [...] zł są nienależnie pobranymi świadczeniami i ustalił obowiązek ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami za zwłokę. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że dnia 4 czerwca 2020 r. strona odebrała orzeczenie o niepełnosprawności jej córki, które wydano w dniu 27 maja 2020 r. Poprzednie orzeczenie wygasło, w myśl art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą koronawirusową"), a za nim przyznane świadczenie. Wnioskodawca nie zgłosił tego organowi, że jego córka, na którą pobiera zasiłek, uzyskała nowe orzeczenie o niepełnosprawności. Z tego względu świadczenie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego wypłacone w okresie 01.07.2020-31.01.2023 należało, zdaniem Burmistrza, uznać za nienależnie pobrane i podlega ono zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami z tytułu opóźnienia. Strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Strona podniosła, że nie została pouczona o warunkach pobierania świadczenia w dobie pandemii wirusa SARS-CoV-2, a także o obowiązku dostarczenia nowego orzeczenia o niepełnosprawności córki. Decyzją z dnia 26 września 2023 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że do końca maja 2020 r. strona mogła pobierać zasiłek pielęgnacyjny na swoją córkę. Dnia 27 maja 2020 r. strona uzyskała nowe orzeczenie o niepełnosprawności córki, a wobec braku złożenia nowego wniosku o wypłatę zasiłku (co nastąpiło dopiero w dniu 16 lutego 2023 r.), świadczenie od dnia 1 lipca 2020 r. nie przysługiwało. Pobrane podlega zwrotowi. Skarżący, działając samodzielnie, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że powoływanie się przez SKO, a wcześniej przez Burmistrza na przepis art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390, zwanej dalej "u.ś.r.") było nieuprawnione. Skarżący, jak stwierdził, nie wiedział nic o postępowaniu, jakie należy podjąć w razie uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Skarżący podniósł, że gdyby nie starał się w 2020 r. o uzyskanie dla córki nowego orzeczenia o niepełnosprawności, to nie byłoby potrzeby wszczynania postępowania o zwrot świadczenia, ponieważ wszystkie orzeczenia o niepełnosprawności zostały z mocy prawa przedłużone. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy koronawirusowej. Zgodnie z powołanym przepisem: "Jeżeli przewodniczący uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku ani w siedzibie sądu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli nie sprzeciwiają się temu strony lub uczestnik postępowania". Sprawa dotyczy świadczenia pielęgnacyjnego, a więc świadczenia finansowego o charakterze pomocowym. Ponadto od października 2023 r. obserwuje się wzmożoną zachorowalność na grypę. Z tego względu, zarządzeniem z dnia 20 grudnia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2024 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej "p.p.s.a."]). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie uznania przyznanego zasiłku pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązania skarżącego do zwrotu tegoż świadczenia. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Decyzją z 2018 r. skarżący uzyskał prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na swoją córkę. Decyzja ta została zmieniona w ten sposób, że wydłużono okres do pobierania tegoż świadczenia. Była to konsekwencja wejścia w życie przepisu art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy koronawirusowej. Powołany przepis stanowi: "Z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności". Ważność orzeczenia o niepełnosprawności została więc przedłużona w związku z pandemią wirusa SARS-CoV-2, jednakże ustawodawca wskazał momenty graniczne obowiązywania orzeczeń. Jednym z nich było uzyskanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Podkreślenia wymaga w tym miejscu "zespolenie" orzeczenia o niepełnosprawności z prawem do świadczenia rodzinnego. Jest to nierozerwalny związek (zob. art. 16 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., zob. także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 203/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący, a w zasadzie jego córka, otrzymała nowe orzeczenie o niepełnosprawności, które zostało wydane z dniem 27 maja 2020 r. Wydanie tego orzeczenia oznacza wygaśnięcie poprzedniego, ponieważ żadna osoba nie może posiadać dwóch orzeczeń o niepełnosprawności. Skoro wygasło poprzednie orzeczenie o niepełnosprawności, wygasło także prawo do pobierania świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego. Odtąd pobierane świadczenie jest świadczeniem nienależnym, o czym świadczy art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. – "Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania". Trzeba mieć jednak świadomość tego, że zaistnienie stanu, w którym można mówić o nienależnym świadczeniu, nie jest równoznaczne z prawem organu administracji publicznej do zobowiązania strony do zwrotu takiego świadczenia. Przepisy ustawy posługują się bowiem nietożsamymi pojęciami: "świadczenie nienależnie pobrane" (art. 30 ust. 1 u.ś.r.) oraz "nienależne świadczenie" (art. 30 ust. 2 u.ś.r.). Są to dwa różne pojęcia, a tylko w związku z pierwszym istnieje obowiązek zwrotu świadczenia (zob. wyrok NSA z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt I OSK 539/21, dostępny w CBOSA). Nienależne świadczenie to stan obiektywny, gdzie świadczenie nie powinno przysługiwać, natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to takie, które zostało pobrane przez osobę, mającą wiedzę o nienależności. Obowiązek zwrotu pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1391/21, zob. także wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 104/22, dostępne w CBOSA). Aby uznać, że skarżący nienależnie pobrał świadczenie rodzinne, rolą SKO, a wcześniej Burmistrza, było wykazanie, że skarżący został prawidłowo pouczony o tym, że jeśli pobierane przez niego świadczenie stanie się nienależne, to będzie on wtedy zobowiązany do zwrotu świadczenia. O istocie pouczenia w kontekście aktualizacji art. 30 ust. 1 u.ś.r. wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela ten pogląd. "Pouczenie powinno się odnosić precyzyjnie do konkretnego świadczenia, jakie pobiera świadczeniobiorca, a nie do szerszej, ujętej abstrakcyjnie grupy świadczeń. Ponadto nie może ono ograniczać się do zacytowania przepisu prawnego, lecz powinno być sformułowane w sposób opisowy, językiem zrozumiałym dla przeciętnego adresata danego świadczenia. Pouczenie powinno także jednoznacznie wyjaśniać, w sposób zrozumiały dla przeciętnego świadczeniobiorcy, w jakich sytuacjach pobierane świadczenie staje się »nienależnie pobrane« w rozumieniu prawa, a także jakie są skutki prawne pobierania takiego świadczenia. Wreszcie pouczenie nie może być udostępniane wyłącznie w chwili występowania z wnioskiem o przyznanie świadczenia - np. tylko na druku wniosku o przyznanie świadczenia, który jest składany w organie, a tym samym pozostawiany w aktach administracyjnych, i którym świadczeniobiorca nie dysponuje w okresie pobierania świadczenia." (wyrok NSA z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1870/21, dostępny w CBOSA). Powyższy cytat orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego trzeba przenieść na grunt niniejszej sprawy i udzielić odpowiedzi na najważniejsze pytanie, tj. czy skarżący został kiedykolwiek pouczony o warunkach, w których będzie musiał zwrócić nienależnie pobrane przez niego świadczenie. Już teraz należy udzielić negatywnej odpowiedzi. Po zapoznaniu się z aktami sprawy, należy stwierdzić, że Burmistrz "pouczał" skarżącego o treści art. 30 u.ś.r. W zasadzie przepis ten był każdorazowo kopiowany i umieszczony w pouczeniach decyzji, tj. decyzji z 2018 r., decyzji zmieniającej kwoty świadczenia oraz decyzji wydłużającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Sąd nie dopatrzył się nawet właściwego pouczenia we wniosku inicjującym postępowanie o przyznanie skarżącemu zasiłku po raz pierwszy. W treści ww. decyzji administracyjnych skopiowano tylko treść art. 30 u.ś.r. co należy uznać za niewystarczające dla wywołania skutku, w oparciu o który zaktualizowałby się przepis art. 30 ust. 1 u.ś.r. Burmistrz nigdy nie wyjaśnił tego, że jeżeli córka skarżącego utraci orzeczenie o niepełnosprawności, np. na skutek jego wygaśnięcia albo uzyskania nowego świadczenia, to wówczas świadczenie będzie nienależne, a skarżącemu nie będzie wolno jego pobierać. Powyższe okoliczności przedstawione w poprzednim akapicie prowadzą do wniosku, że nigdy nie spełniła się przesłanka aktualizująca podstawę do zastosowania art. 30 ust. 1 u.ś.r. Skoro skarżący nigdy nie został prawidłowo pouczony o podstawie do zwrotu świadczenia rodzinnego, które okazało się nienależne, postępowanie administracyjne w przedmiocie uznania świadczenia za nienależne i zobowiązania skarżącego do jego zwrotu, nie mogło zostać wszczęte. Pomimo wszczęcia, należy uznać je za bezprzedmiotowe, co w świetle art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") świadczy o konieczności umorzenia postępowania administracyjnego. Tego zaś SKO nie zauważyło. Sąd nie może podzielić w żadnym stopniu argumentacji przedstawionej przez organ II instancji. Po pierwsze, SKO pozostaje w błędzie twierdząc, że wiedza/wola strony nie jest konieczna dla zastosowania przepisu art. 30 ust. 1 u.ś.r. Sposób sformułowania przepisu art. 30 ust. 1 u.ś.r. świadczy o tym, że osoba pobierająca świadczenie musi to zrobić nienależnie. "Nienależność" nie odnosi się tutaj do świadczenia rodzinnego, tylko do działania/zachowania osoby pobierającej je. Po drugie, zacytowanie przepisów prawa, wskazanie definicji i powoływanie się na potencjalną możliwość wywnioskowania przez skarżącego zamysłu organu administracji publicznej nie stanowi właściwego pouczenia, które mogłoby wyjaśnić skarżącemu wszystkie okoliczności postępowania w razie powstania świadczenia nienależnego. Argumentacja skarżącego przedstawiona w skardze była zatem uzasadniona. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi. SKO oraz Burmistrz dopuścili się naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik niniejszego postępowania. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I sentencji wyroku). Biorąc pod uwagę fakt, że nie ziściła się żadna przesłanka do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w reżimie art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r., postępowanie administracyjne wszczęte podlega umorzeniu, bowiem istnieją przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a umorzył postępowanie administracyjne w całości (pkt II sentencji wyroku).