II SA/Po 716/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Robert Talaga Asesor WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 czerwca 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. K. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 12 czerwca 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania E. K. (dalej również: skarżąca; zainteresowana; strona) – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130) - dalej: u.p.z.p. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) z dnia z dnia 2 listopada 2023 r. znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy. Burmistrz Miasta i Gminy [...], w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją nr [...] z dnia 2 listopada 2023 r. znak [...], ustalił na wniosek D. Ć. i P. Ć., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z częścią gospodarczo-garażową wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina [...]. W odwołaniu z dnia podanie z dnia 20 listopada 2023 r. od tej decyzji E. K. - współwłaścicielka działki nr [...], reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy, podnosząc zarzuty dotyczące niezgodności decyzji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 12 czerwca 2025 r., wskazało na to, że: w dniu 12 maja 2021 r. "inwestor wniósł do Burmistrza Miasta i Gminy [...] wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z częścią gospodarczo-garażową wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina [...]"; Burmistrz po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w dniu 6 października 2021 r. wydał decyzję nr [...], którą ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w wyniku wniesienia odwołania przez E. K., decyzją z dnia 23 grudnia 2021 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji; kolejno Burmistrz w dniu 11 października 2022 r. wydał decyzję nr [...], którą ponownie ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z częścią gospodarczo-garażową wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina [...]. Jednakże w wyniku wniesienia odwołania przez E. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31.01.2023 r. znak: [...] uchyliło w całości ww. decyzje, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania Burmistrz wezwał inwestora do przedłożenia aktualnego zapewnienia gestora sieci w zakresie dostarczenia energii elektrycznej (pismo z dnia 20 kwietnia 2023 r.) oraz przedłożenia oryginału mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p..z.p. (pismo z dnia 4 lipca 2023 r.), co też inwestor uczynił. Następnie Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją nr [...] z dnia 2 listopada 2023 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z częścią gospodarczo-garażową wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina [...]. Od powyższej decyzji odwołanie w terminie ustawowym złożyła E. K., reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (podanie z dnia 20 listopada 2023 r.) Przy tak przedstawionym stanie faktycznym Kolegium stwierdziło, że zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Organ II instancji przywołał treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak też na art. 2 pkt 4 i art. 24 ustawy z dnia 20 kwietnią 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 922). Kolegium zauważyło również, że ze względu na datę wszczęcia postępowania w tej sprawie stosuje się przepisy dotychczasowego rozporządzania, wskazując na § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399). Kolegium wyjaśniło, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania w tej sprawie nie mają do niej zastosowania zmiany w powołanych wyżej przepisach, wprowadzone ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), co wynika z art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej. Ponadto wyjaśnił, że przepisy rozporządzenia [Ministra Infrastruktury] z dnia 26 sierpnia 2003 r. [w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r., poz. 1588)] mają tu zastosowanie z uwagi na przepis przejściowy - § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r., poz. 1116). Wobec przedstawionych z zmian, Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ odwoławczy wskazał na treść § 3 ust. 1 i 2 oraz § 4-9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i dodał, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji. Według organu II instancji, w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej w niniejszej sprawie ustalono, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych oraz zabudowa usługowa. W związku z tym Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo uznał, że planowane przez inwestora zamierzenie budowlane kontynuuje funkcję zabudowy występującą w obszarze analizowanym. Organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzona analiza wykazała, że budynki występujące w obszarze przyjętym do analizy nie maja spójnej linii zabudowy i zlokalizowane są w odległości od ok. 6 m do ok. 45 m od frontowych granic działek. Według Kolegium, w przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo zastosował § 4 ust. 4 rozporządzenia i ustalił nieprzekraczalną frontową linię zabudowy w odległości 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej nr 1408P stanowiącej działkę nr ewid. [...] (przebieg linii zabudowy przedstawiono na załączniku graficznym). Organ odwoławczy wyjaśnił, że z przeprowadzonej analizy wynika, że średni wskaźnik intensywności zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 11,9%, a kształtuje się od 0,7% (działka ewid. nr [...]) do 32,5% (działka ewid. nr [...]); planowana inwestycja ma zajmować nie więcej niż od 4,5% do 5,5% powierzchni terenu objętego wnioskiem, zatem w zakresie powierzchni zabudowy parametr ten jest niższy od średniego wskaźnika intensywności zabudowy występującego w obszarze przyjętym do analizy. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo zastosował § 5 ust. 2 rozporządzenia, co potwierdza analiza urbanistyczna. Organ II instancji wyjaśnił, że średnia szerokość elewacji frontowej występującej w obszarze przyjętym do analizy wynosi 12,1 m, a kształtuje się od 4,5 m (działka ewid. nr [...]) do 21,5 m (działki nr ewid. [...] i [...]). W związku z tym Kolegium, wbrew stanowisku skarżącej, stwierdziło, że organ I instancji, mając na uwadze tolerancję 20%, o której mowa w § 6 ust. 2 rozporządzenia, prawidłowo ustalił szerokość elewacji frontowej na poziomie od 19 m do 21 m, bowiem wynika to przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Co do wysokości budynków występujących w obszarze przyjętym do analizy, Kolegium podniosło, że parametr kształtuje się na poziomie od ok. 4 m do 10 m, zatem organ I instancji prawidłowo określił powyższy parametr, ustalając go na poziomie od 4 m do 8 m z jednoznacznym wskazaniem, że maks. 8 m dla części mieszkalnej i maks. 4 m dla części gospodarczo-garażowej. Według organu odwoławczego, słusznie organ I instancji uznał, że planowana inwestycja nawiązuje do wysokości budynków występujących w wyznaczonym obszarze przyjętym do analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a co za tym idzie – za dopuszczalne uznał ustalenie wysokości budynku zgodnie z żądaniem inwestora. Ponadto Kolegium stwierdziło, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa kryta dachami płaskimi oraz dachami skośnymi, dlatego planowana forma dachu nawiązuje do geometrii dachów płaskich występujących w obszarze analizowanym i można ją wyznaczyć zgodnie z § 8 rozporządzenia. Organ II instancji odwołał się również do art. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdził, że Burmistrz prawidłowo ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z częścią gospodarczo-garażową wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina [...]. W ocenie organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom skarżącej, planowana inwestycja dostosowuje się do urbanistycznych cech starej zabudowy, a biorąc pod uwagę fakt, że pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. zostały spełnione, organ I instancji zasadnie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Odnosząc się do ustaleń organu I instancji, Kolegium stwierdziło, że teren objęty przedmiotowym wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej projektowanym zjazdem na działkę nr [...] (droga powiatowa nr [...]); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że Burmistrz zwrócił się do organów, o których mowa art. 53 ust. 4 u.p.z.p., o uzgodnienie projektu decyzji, co szczegółowo zostało przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Kolegium zwróciło uwagę na to, że w orzecznictwie za akceptowalny sposób określania parametrów nowej zabudowy, oprócz podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, uznaje się także określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji (odchyłki in plus lub in minus), określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek"; od - do), a wyjątkowo także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości – o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że w aktach sprawy znajduje się projekt decyzji oraz szczegółowo przeprowadzona analiza funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzona i podpisana przez osobę o której mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., która rzetelnie przedstawia wszystkie parametry występujące w obszarze przyjętym do analizy (karty nr 420-439). Organ II instancji wyjaśnił również, że zagadnienie dostępu działki do drogi publicznej uregulowane w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., a za wystarczające do przyjęcia, iż działka ma dostęp do drogi publicznej, uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze, gdyż pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Odnosząc się do pozostałych kwestii podniesionych w odwołaniu, a dotyczących obiektów tymczasowych zlokalizowanych na działce objętej wnioskiem, Kolegium wyjaśniło, że z przedłożonej przez inwestora mapy wynika, iż działka ta nie jest zabudowana budynkami, których parametry winny być brane pod uwagę podczas przeprowadzanej analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ dodał, że z załączonych do odwołania zdjęć wynika, iż na działce usytuowana są obiekty tymczasowe takie jak kontener usługowy (możliwość przeniesienia w inne miejsce), a wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy przyszłego zamierzenia budowlanego, polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z częścią gospodarczo-garażową wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną. Nadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na związany charakter decyzji o warunkach zabudowy. Na koniec organ II instancji stwierdził również, że nie dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa materialnego; procedowanie organu I instancji było zgodne z obowiązującym prawem i brak podstaw do kwestionowania zapadłego rozstrzygnięcia. W ocenie Kolegium, wszystkie kluczowe przesłanki dotyczące ustalenia warunków zabudowy zostały przez organ I instancji zbadane. Skargę na decyzję Kolegium z dnia 12 czerwca 2025 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. K., która decyzji tej zarzuciła naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. – poprzez błędne wyznaczenie frontu działki i obszaru analizowanego, co doprowadziło do nieuprawnionego włączenia odległych działek i zafałszowania wyników analizy urbanistycznej; 2. § 6 ust. 2 rozporządzenia – poprzez ustalenie szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego na poziomie 15-21 m, mimo że średnia w obszarze analizowanym wynosi 12,1 m, a dopuszczalny przedział z tolerancją to 9,7-14,5 m; 3. § 5 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez zaakceptowanie wskaźnika powierzchni zabudowy 4,5-5,5% wobec średniej w obszarze analizowanym 11,9%, bez wykazania w uzasadnieniu podstaw tak znaczącego odstępstwa; 4. § 4 ust. 3 rozporządzenia – poprzez dowolne ustalenie obowiązującej linii zabudowy w odległości 20 m od krawędzi drogi, bez oparcia w wynikach analizy i wbrew faktycznemu układowi zabudowy sąsiedniej; 5. art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez oparcie się na mapie nieodzwierciedlającej aktualnego stanu zagospodarowania działki (parking, kontener, inne obiekty), bez wezwania inwestora do uzupełnienia braków; 6. art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez ograniczenie się w decyzji do lakonicznego stwierdzenia, że pozostałe instytucje "uzgodniły milcząco", bez podania szczegółów pozwalających stronie na weryfikację, czy przesłanki ustawowe tego trybu uzgodnienia zostały spełnione; 7. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierzetelne zebranie i ocenę materiału dowodowego oraz sporządzenie uzasadnienia, które nie wskazuje motywów odstępstw od wyników analizy urbanistycznej ani nie odnosi się do kluczowych zarzutów odwołania; 8. art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z zasadą zaufania obywateli do organów administracji, skoro w sprawie dotyczącej tej samej działki (wniosek o WZ na budynek usługowo mieszkalny), Kolegium przy zbliżonych zarzutach stwierdziło konieczność uchylenia decyzji organu I instancji. Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o: 1. uchylenie w całości decyzji Kolegium; 2. uchylenie w całości decyzji organu I instancji z dnia 2 listopada 2023 r.; 3. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 27 listopada 2025 r. uczestnicy postępowania - D. i P. Ć. wnieśli o: 1) odrzucenie skargi E. K. z powodu braku przymiotu strony jako współwłaścicielki działki nr [...], ponieważ działka nr [...] nie jest działką położoną w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] i brak jest oddziaływania zmiany planowanego zagospodarowania działki nr [...] na sytuację prawną działki nr [...] i jej właścicieli, co wyklucza udział skarżącej oraz drugiego ze współwłaścicieli działki [...] w niniejszym postępowaniu w charakterze strony; 2) odmówienie statusu strony drugiemu ze współwłaścicieli tej działki - M. Ś. z tych samych powodów, jak po stronie skarżącej E. K.; 3) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 4) zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania na rzecz uczestników postępowania w całości; 5) możliwie pilne rozpoznanie sprawy z uwagi upływ ponad 4,5 lat od wydania pierwszej decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie i przeciągającego się postępowania w tej sprawie, które uniemożliwia właścicielom wykonywanie ich prawa własności poprzez zabudowę działki [...]; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym – ewentualnie: 7) oddalenie w całości skargi E. K.; 8) przeprowadzenie dowodów z załączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów na okoliczność wykazania: - że zabudowa na działce nr [...] jest oddalona o ponad 90 m od granicy z działką nr [...], a zważywszy na parametry zabudowy ustalone w zaskarżonej decyzji dla działki nr [...], zabudowa tej działki wymaga jej usytuowania w środkowej najszerszej części działki nr [...], co skutkuje tym, że odległość między budynkami mieszkalnymi na tych działkach wyniesie ponad 176 m, przy czym także ewentualny zjazd z działki nr [...] nie będzie w żaden sposób oddziaływał na działkę nr [...], zważywszy na to, że tereny te rozdziela dodatkowo teren działki nr [...] o szerokości 5,20 m przy granicy z drogą powiatową. - że "działka należąca do skarżącej i uczestnika postępowania została zabudowana w sposób, który jest podobny, do tego który przewiduje zaskarżona decyzja, a o który od wielu lat starają się właściciele działki [...], powstał na niej duży budynek mieszkaniowy, o szerokim froncie zabudowy oraz linii zabudowy oddalonej w głąb działki na ok. 17,44 m", - dużej odległości pomiędzy istniejącą zabudową na działce nr [...] a miejscem planowanej zabudowy na działce nr [...], braku bezpośredniego sąsiedztwa, braku położenia działki nr [...] w strefie możliwego odziaływania zabudowy planowanej na działce nr [...], bliższego położenia planowanej zabudowy na działce nr [...] w stosunku do zabudowy na działce po przeciwnej stronie drogi powiatowej, której właściciele nie zostali uznani za stronę postępowania w niniejszej sprawie, ekstensywność zabudowy w okolicy, która nie oddziałuje na zabudowę na działkach położonych w sąsiedztwie, - że działka nr [...] pozostaje niezabudowana, nie nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania działki, a zarzuty skarżącej co do konieczności ustalania tego faktu są bezzasadne, - że front działki od strony drogi powiatowej biegnie w sposób ciągły po łuku, tworząc niewielki uskok po prawej stronie, związany z wydzieleniem działki nr [...] na poszerzenie w tym miejscu drogi powiatowej, przy czym na tym odcinku nadal front działki przylega do drogi powiatowej, z której odbywa się wjazd na działkę, - że poprzedni właściciel działki nr [...] otrzymał warunki zabudowy dla swojej działki w zakresie parametrów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co od szerokości elewacji frontowej - do 19 m (kopia decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia 29 grudnia 2017 r. nr sprawy [...] dla działki [...]); - że skarżąca i uczestnik zrealizowali zabudowę na działce nr [...], akceptowali warunki zabudowy ustalone dla działki przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] jako uzasadnione w tej okolicy, a które skarżąca podważa dla działki nr [...], blokując w ten sposób jej zabudowę od wielu lat i uniemożliwiając jej zagospodarowanie wskazane w decyzji o warunkach zabudowy; - ustalenia dla działki nr [...] nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej nr [...] o nr ewid. dz. [...], ustalenia wskaźnika zabudowy zgodnie z wnioskiem na 0,5 %, odbiegającego od średniego wskaźnika; ustalenia szerokości elewacji frontowej, odbiegającej od średniego wskaźnika, a zgodnie z wnioskiem E. K., brak możliwości naruszenia jej interesu prawnego przez wydanie zaskarżonej decyzji, skoro akceptowała podobne rozstrzygnięcia jako właściwe w odniesieniu do własnej działki (kopia decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia 29 stycznia 2021 r. znak [...] dla działki nr [...], oraz załącznika nr 2 do tej decyzji). Na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2026 r. pełnomocnik P. Ć. (uczestnika postępowania) podtrzymał argumentację i wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę w tym o zasądzenie kosztów postępowania. Podkreślił, że ich zdaniem skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji; jej działka nie graniczy z działką strony skarżącej. Pełnomocnik wniósł o rozważenie odrzucenia skargi. Nadto pełnomocnik argumentował, że uczestnik nie był stroną w sprawach dotyczących decyzji obejmujących zabudowę na działce nr [...], której właścicielami są skarżąca i inny uczestnik niniejszego postępowania. Na pytanie Sądu pełnomocnik wyjaśnił, że według jej wiedzy właściciele działki nr [...] zamieszkują w budynku zrealizowanym na tej działce, jednakże nie został on zgłoszony jeszcze do użytkowania i dlatego nie widnieje na mapach wykorzystanych przy analizie urbanistycznej. Ponadto pełnomocnik ponownie odwołał się do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę co do parametrów i średnich wartości dotyczących planowanej zabudowy na działce nr [...] oraz występujących na obszarze analizowanym. Na kolejne pytanie Sądu pełnomocnik uczestnika oświadczył, że nie zna akt na tyle, by potwierdzić, że D. Ć. odrębnie modyfikowała wniosek, jednakże przedmiotowa inwestycja jest wspólnie realizowanym zamiarem małżeństwa D. Ć. i P. Ć. i jest w pełni akceptowana przez D. Ć.. Na pytanie Sądu pełnomocnik wskazał na to, że wcześniejsza planowana inwestycja na działce nr [...], której dotyczy wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 717/21, jest w toku [jest prowadzone postępowanie administracyjne] i tam również nie jest uwzględniana zabudowa na działce nr [...] przy analizie architektonicznej (analiza ze stycznia 2026 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, wobec czego podlegała uwzględnieniu. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przywołany przepis, wespół z przepisami ustrojowymi, wyznacza zakres kontroli sądowoadministracyjnej. Kontrola ta dokonywana jest w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu, oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (por. np. wyroki NSA z dnia 5 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1799/07, 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 22/08 i 27 października 2010 r. sygn. akt I OSK 73/10 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 czerwca 2025 r. utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 2 listopada 2023 r. ustalającą – na wniosek inwestorów D. i P. Ć. – warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z częścią gospodarczo-garażową wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina [...]. Sąd wyjaśnia również, że nie był związany wnioskiem uczestników postępowania - D. i P. Ć. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Z miejsca też należy wyjaśnić dwie wyjściowe kwestie, związane ze stanowiskiem uczestników postępowania (inwestorów) w niniejszej sprawie, jak też stanowiska pełnomocnika P. Ć.. Otóż, po pierwsze stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, w tym przede wszystkim na podstawie przedstawionych przez organ akt postępowania administracyjnego i pism procesowych stron wraz z załącznikami. Stąd też analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym jw.). Z tej też przyczyny Sąd nie przeprowadził odrębnego dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. z dokumentów dołączonych do odpowiedzi uczestników na skargę, jakkolwiek uwzględnił stanowisko strony wyrażone w tym piśmie procesowym. Po drugie, Sąd nie uznał podstaw do stwierdzenia braku legitymacji skargowej po stronie E. K. jako współwłaścicielki działki nr [...], sąsiadującej – poprzez oddzielenie wąskim pasem gruntu (ok. 5,2 m) stanowiącym działkę nr [...] – z terenem inwestycji (działką nr [...]). E. K., jak i drugi współwłaściciel działki nr [...] - M. Ś. z racji bycia właścicielami sąsiedniego terenu stanowiącego działkę nr [...] byli konsekwentnie przez organy obydwu instancji uznawani za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] – i to nie tylko w tej sprawie, ale i w sprawie dotyczącej warunków dla zabudowy usługowo-mieszkalnej, w której wydano decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 9 września 2019 r. nr [...] (znak [...]), uchyloną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 maja 2021 r. nr [...], wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania E. K. i M. Ś.. Argumenty uczestników co do tego, że planowana lokalizacja budynku mieszkalnego na ich działce jest na tyle zdeterminowana wymogami prawnymi i okolicznościami faktycznymi, że nie będzie oddziaływać na sąsiednią nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], Sąd uważa za nietrafne. Podobnie jak to, że w sprawie dotyczącej warunków zabudowy dla działki nr [...] oni sami nie byli stronami postępowania. Sąd nie jest władny oceniać innego postępowania w innej sprawie. Jeżeli uczestnicy uważali, że zostali pominięci w tym innym postępowaniu, mogli ubiegać się o jego wznowienie i wydanie nowego rozstrzygnięcia z ich udziałem. W niniejszej sprawie Sąd wziął zaś pod uwagę to, że decyzja o warunkach zabudowy co do zasady nie przesądza o lokalizacji obiektów na działce, zatem właściciele sąsiednich gruntów zasadniczo mają interes prawny (art. 28 k.p.a.) w udziale w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla innej działki, wywodzony zwykle z art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2025 r., poz. 1071 ze zm.). W takiej sytuacji należy uznać, że interes prawny właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących – czy to bezpośrednio, czy to również pośrednio – z planowaną inwestycją wynika z tego, że decyzja kształtująca zabudowę i zagospodarowanie danego terenu, może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności (użytkowania wieczystego) osób trzecich. Pamiętać również trzeba, że w takich przypadkach przymiot strony może przysługiwać osobom, które dysponują tytułem prawnym do nieruchomości podlegającym ochronie prawnej, stosownie do przepisów art. 140, art. 144, art. 233 i art. 235 k.c. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Ten ostatni przepis stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (patrz: wyrok NSA z dnia 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1566/23, dostępny jw.). Podkreślić również należy, że interes prawny w sprawie warunków zabudowy zawsze ma charakter w pewnym sensie potencjalny, skoro właściwy organ ocenia dopuszczalność albo niedopuszczalność planowanego zamierzenia inwestycyjnego na danym terenie celem określenia ogólnych parametrów zabudowy. Natomiast weryfikacja skonkretyzowanego projektu budowlanego odbywa się dopiero w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (tak NSA w wyroku z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1986/23, dostępny jw.). Innymi słowy, właściciel (użytkownik wieczysty) działki, który zgłasza udział w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, przedstawiając organowi swoje wnioski i zastrzeżenia związane z ochroną jego interesów, staje się stroną postępowania, przy czym zasadność jego stanowiska będzie weryfikowana w toku postępowania prowadzonego z jego udziałem przez organ i rozstrzygnięta w decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Wtedy też organ przesądza o legitymacji danego podmiotu do bycia stroną postępowania (art. 28 k.p.a.) czy też jej braku. Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z przepisu art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania. Ustalenie to będzie bowiem miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela na sąsiedniej nieruchomości. Jak to wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1801/10 (dostępnym jw.), ochronę taką właścicielowi nieruchomości sąsiedniej zapewniają także przepisy art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien m.in. zawierać mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać. Oddziaływanie obszaru inwestycji jest zatem przedmiotem ustalania i badania nie tylko w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Nadto, na gruncie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym chodzi o oddziaływanie inwestycji (przedsięwzięcia), a nie o obszar oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który stanowi pojęcie węższe, odnoszące się do wpływu samego obiektu budowlanego na tereny sąsiednie. Dlatego też w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami postępowania, oprócz inwestora (wnioskodawcy) oraz podmiotów posiadających tytuł prawny do nieruchomości przewidzianej do zainwestowania, są również właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, o ile leżą w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji (patrz np. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 1571/23, dostępny jw.), czego nie należy utożsamiać wyłącznie z obszarem oddziaływania samego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r., poz. 418). Warto też mieć na uwadze, że w zależności od okoliczności danej sprawy, nawet niewielkie zwiększenie parametrów i wskaźników nowej zabudowy może mieć znaczący wpływ za sposób korzystania i zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Poza tym, należy zwrócić uwagę na wyroki, jakie zostały wydane w sprawie dotyczycącej innych warunków zabudowy dla tej samej działki nr [...], tj. budynku usługowo-mieszkalnego z towarzyszącą infrastrukturą, tj. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 717/21 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 158/22. Orzeczenia te są prawomocne i zgodnie z ogólną reguła z art. 170 p.p.s.a. wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. W tamtej sprawie sądowej nie zakwestionowano interesu prawnego właścicieli działki nr [...]. Zarazem trzeba mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy co do zasady nie rozstrzyga o konkretnym położeniu obiektów, jakkolwiek w pewnych warunkach może być wyznaczana nie tylko nieprzekraczalna, ale i obowiązująca linia zabudowy. W takiej sytuacji, w której planowane przedsięwzięcie sytuowane jest na stosunkowo wąskiej, lecz dość rozciągniętej działce ograniczonej dwustronnie drogą publiczną i zbiornikiem wodnym, wymuszającej niejako zabudowę i zagospodarowanie "rozciągnięte" w stronę granic sąsiednich nieruchomości (planowane zagospodarowanie obejmuje zabudowę budynkiem mieszkalnym z częścią garażowo-gospodarczą i pozostałą niezbędną infrastrukturą, jak miejsca postojowe czy szambo). Takie uwarunkowania przestrzenno-odległościowe, a nie bezpośrednie przyleganie terenów, przemawia za tym, by właściciel sąsiedniej nieruchomości miał prawo bronić swojego interesu prawnego już na etapie ustalania warunków zabudowy. Tym bardziej właściciel gruntu ma interes prawny w sprawie zmiany zagospodarowania i zabudowy sąsiedniej działki, która już jest wykorzystywana i zagospodarowana w określony, nawet jeśli przejściowy sposób, by nie doszło do kumulacji zagospodarowania i związanych z tym oddziaływań. Skarżąca konsekwentnie przedstawiła w odwołaniu stanowisko, że na działce znajduje się utwardzony parking (na około 24 auta), kontener usługowy, plac rekreacyjny oraz składowisko materiałów budowlanych w celu prowadzenia działalności gospodarczej. Na gruncie art. 28 k.p.a. nie chodzi bowiem o to, że dla uzyskania statusu strony postępowania interes prawny danego podmiotu musi zostać naruszony, lecz o to, że podmiot taki ma interes prawny, który może chronić przed naruszeniem w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Idąc dalej, Sąd podkreśla, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania administracyjnego przepisy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm.) powinny być stosowane w brzmieniu sprzed zmiany, która weszła w życie 24 września 2023 r., a zastała wprowadzona ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688 ze zm.). Wynika to z art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej, który stanowi, że do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. W sprawie znajdują zastosowanie m.in. przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 u.p.z.p. w poprzednim brzmieniu, jak też przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. mają tu zastosowanie, przede wszystkim z uwagi na przepis przejściowy - § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2024 r., poz. 1116). Przepis art. 61 u.p.z.p. wskazuje przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ust. 1 przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-6 tego przepisu. Wśród wymogów wymienionych w tym przepisie wskazuje się m.in. na konieczność spełnienia przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1), braku wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Przy tym ze względu na art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. planowane przedsięwzięcie stanowiące zmianę zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przy czym według art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję taką wydaje się po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Nadto ze względu na art. 64 ust. 1 u.p.z.p. odpowiednie zastosowanie tej sprawie znajdują także m.in. przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3 i 4 oraz art. 54-56. Zasadnicze wątpliwości Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wzbudziły kwestie dotyczące odpowiedniego rozważenia przez Kolegium całokształtu okoliczności i przedstawienia stanu sprawy w zakresie kontynuacji funkcji poprzez ustalenie parametrów nowej zabudowy, jak też kwestie wymaganych uzgodnień. Zabrakło także w tym względzie odpowiedniego odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania. Z miejsca też należy zauważyć, że organ II instancji w wystarczający sposób odniósł się kwestii uzupełnienia wymaganych materiałów mapowych, jakkolwiek rozdzielnie decyzji organu I instancji w ten sposób, że części załączników do decyzji znajduje się w jednym tomie akt (k. 473-481) wraz z projektem decyzji z załącznikami (k. 439), a inne załączniki, jak załącznik graficzny do decyzji (zawierający oznaczenie terenu inwestycji i linę zabudowy - k. 485) i wyniki analizy w formie pisemnej (k. 476-484) w innym – przy jednoczesnym braku odpowiedniego ich spojenia, złączenia – utrudnia ocenę prawidłowości przeprowadzenia postępowania i budzi wątpliwości. Końcowo jednak, same mapy zgromadzone w niniejszej sprawie były wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu, przedstawiają one w odpowiedni sposób teren inwestycji i sąsiedztwa, pozwalając na analizę cech i warunków zagospodarowana i zabudowy na obszarze analizowanym Poza tym stosowanie § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r nr 164, poz. 1588 ze zm.) nie może być zbyt rygorystyczne w świetle jedynie wykonawczego charakteru tego aktu względem wymogów ustawowych określonych w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. (w brzmieniu stanowiącym podstawowe do wydania przedmiotowego rozporządzenia). Co do kwestii zmian wniosku w toku postępowania administracyjnego organ odwoławczy również nie wypowiedział się odrębnie, jakkolwiek w kontekście okoliczności sprawy Sąd nie ma wątpliwości, że skorygowanie czy uzupełnienie treści wniosku przez jednego z wnioskodawców (współmałżonka), przy jednoczesnym akceptowaniu treści warunków zabudowy ustalonych przez organ I instancji jest wystarczające dla załatwienia sprawy. To samo dotyczy przedstawienia stanowisk dostawców mediów w zakresie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p., nawet jeśli formalnym adresatem ich pisemnych stanowisk byłby tylko jeden z inwestorów. Sąd zasadniczo nie zgadza się również ze skarżącą – jakkolwiek kwestie te i tak powinny być ponownie omówione przez organ II instancji – co do konieczności odwzorowania na mapie aktualnego stanu zagospodarowania działki (parking, kontener, inne obiekty), skoro jest to zagospodarowanie nietrwałe, a formalnie przedmiotem wniosku nie jest rozszerzenie czy intensyfikacja takiego zagospodarowania. Sąd nie stwierdził naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Niemniej jednak analizie i ewentualnemu uzupełnieniu powinno podlegać przedstawienie planowanego zagospodarowania działki, co formalnie uczynił inwestor P. Ć. na materiale graficznym przedłożonym organowi I instancji w dniu 9 maja 2022 r.(k. 181), z uwzględnieniem istniejącego stanu zagospodarowania terenu – tak, by w odpowiedni sposób odnieść się do zarzutów odwołania i jednoznacznie wypowiedzieć się co do kierunku zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Wszystko po to, by nie pozostawały wątpliwości co do zakresu planowanej zmiany zagospodarowania terenu. Kolegium powinno także samo wypowiedzieć się co do kwestii uzyskania przez inwestycję wymaganych stanowisk organów współdziałających i spełnienia wymogów wynikających z przepisów odrębnych. Niewystarczające jest, w odpowiedzi na zarzuty odwołania, stwierdzenie, że Burmistrz zwrócił się do organów, o których mowa art. 53 ust. 4 u.p.z.p., o uzgodnienie projektu decyzji, co szczegółowo zostało przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca w odwołaniu zarzuciła brak w aktach sprawy: decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] (dalej: Dyrektor RZGW WP w [...]) z dnia 14 sierpnia 2023 r. znak [...], postanowienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] (dalej: Dyrektor ZZ WP w P.) z dnia 18 sierpnia 2023 r. znak [...], postanowienia Starosty [...] z dnia 10 sierpnia 2023 r. znak [...] i pisma Gminnej Spółki Wodno-Melioracyjnej w [...] (dalej: GSW-M w [...]) z dnia 6 września 2023 r. znak [...] Kolegium nie ustosunkowało się do tego zarzutu, jakkolwiek trzeba mieć na uwadze, że w aktach administracyjnych znajdują się: pismo GSW-M w [...] z dnia 28 sierpnia 2023 r. znak [...] (k. 464), decyzja Dyrektora RZGW WP w [...] z dnia 14 sierpnia 2023 r. znak [...] (k. 446), postanowienie Dyrektora ZZ WP w [...] z dnia 18 sierpnia 2023 r. znak [...] (k. k. 451), postanowienie Starosty [...] z dnia 10 sierpnia 2023 r. znak [...] i odpowiedź Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z dnia25 sierpnia 2023 r. co do milczącego załatwienia sprawy (k. 459). Sąd podkreśla, że rolą organu odwoławczego, załatwiającego merytorycznie sprawę w drugiej instancji, jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie. Sąd tego czynić w zastępstwie organu nie może. Kolegium powinno zatem jednoznacznie wypowiedzieć się, czy uzyskane stanowiska (wyrażone pisemnie bądź "milcząco") organów wyczerpują wymagany zakres uzgodnień w świetle przepisów art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Tym bardziej, że w aktach administracyjnych znajdują się jedynie zestawienia adresatów - organów współdziałających, z datą odbioru korespondencji i pismo przewodnie z rozdzielnikiem (k. 441-444). Co więcej, w odwołaniu zarzucono, że w analizie nie odniesiono się do skutków zabudowy dla działek sąsiednich, a np. sąsiednią działką jest działka [...], które obejmuje [...] i sąsiedniego Parku Krajobrazowego [...] w obrębie którego utworzone są rezerwaty przyrody. Odpowiedniego objaśnienia wymagałaby zatem kwestia braku konieczności uzyskania uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.). To zagadnienie również zostało całkowicie pominięte przez Kolegium. Sąd przypomina, że uzyskanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy wymaga spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. w zakresie ustalenia, czy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wiąże się to z kwestią uzyskania wymaganych stanowisk organów współdziałających w wydaniu decyzji. Obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony środowiska, w sytuacjach przewidzianych w art. 53 ust. 4, w tym pkt 8 u.p.z.p., jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska (w tym środowiska przyrodniczego). Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanym organom gwarantuje fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi, określającymi cele, zasady i formy ochrony przyrody. W szczególności chodzi o ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (aktualnie; Dz.U. z 2026 r., poz. 13 ze zm.). Dokonywana przez te organy, w ramach szczególnych kompetencji, ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, gwarantuje zatem m.in. zachowanie właściwej proporcji między ochroną dobra publicznego, a ingerencją w prawo własności - w tym w prawo inwestora do zagospodarowania należącej do niego nieruchomości (patrz np. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1487/18, dostępny jw.). Uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy jest przy tym jedynym etapem, w którym uczestniczy wyspecjalizowany organ ochrony przyrody, którego zadaniem jest dokonanie weryfikacji zgodności tego projektu z przepisami z zakresu ochrony przyrody, a w szczególności celami ustawowymi tej ochrony (patrz np. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 502/17, dostępny jw.). Nadto, zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy dla obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody - w odniesieniu do obszarów innych niż parki narodowe w takim kształcie, w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, a nie wniosek inwestora wszczynający postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy (patrz np. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1035/16, dostępny jw.). Dlatego też Sąd powtarza, że Kolegium powinno było samo odnieść się do tych kwestii, bez prostego odesłania do zaskarżonej decyzji organu I instancji. Być może ten zarzut odwołania jest chybiony, jednakże wyjaśnienie i udokumentowanie przeprowadzonego postępowania w zakresie uzgodnień na podstawie art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie powinno bowiem budzić wątpliwości. Co się tyczy zarzutu skargi obejmującego art. 61 ust. 5a u.p.z.p., nie jest on zasadny, bowiem ze względu na przywołane przepisy przejściowe nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Również bezzasadny był zarzut dotyczący § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędne wyznaczenie frontu działki i obszaru analizowanego. Przedstawionym przez organy sposób wyznaczenia obszaru analizowanego w odniesieniu do tej części działki nr [...], która po łuku (suma odcinków granicy działki zbliżonych do linii krzywej) przylega do drogi powiatowej, jest przekonujący. Zdaniem Sądu nie było podstaw do uwzględnienia tylko jednego z odcinków tej strony działki, odpowiadającej temu odcinkowi, po którym miałby przebiegać projektowany zjazd na drogę powiatową. Jest to zgodne z § 2 pkt 5 rozporządzenia w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie (przez front działki należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę). W odniesieniu do zarzutów naruszenia § 4 ust. 3, § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia, Sąd stwierdza, że organ odwoławczy powinien jeszcze raz odnieść się do przeprowadzonej w sprawie analizy, jeżeli chodzi o ustalenie szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego na poziomie 15-21 m, a zatem z odstąpieniem od średniej, o którym mowa w § 6 ust. 2 rozporządzenia. W skardze wskazano na to, że Kolegium zaakceptowało to, nie wskazując żadnej przyczyny dopuszczenia tak znacznego odstępstwa. Burmistrz w swojej decyzji, odnoszącej się do wyników analizy, wskazał na to, że podstawą przyjęcia takiej wartości była szerokość budynku w zabudowie zagrodowej na działce nr [...]. Natomiast organ II instancji wskazał na zabudowę na działkach nr [...] i [...], jednakże w tym wypadku chodzi o jedną zabudowę na obydwu tych działkach - i to gospodarczą. W związku z tym Kolegium powinno jeszcze raz się odnieść do tego zagadnienia, mając na uwadze że odstąpienie od średniej powinno wynikać z analizy, a nie z samego wskazania występowania określonego parametru na obszarze analizowanym. Odstąpienie od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym powinno wskazywać konkretne powody wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. Oparcie rozstrzygnięcia nawet na pojedynczym przypadku jest dopuszczalne, o ile zostanie odpowiednio uzasadnione. W tym również możliwie jest odniesienie się do ewentualnej utrwalonej praktyki organu (art. 8 § 2 k.p.a.), jeżeli np. dla sąsiedniej działki nr [...] również ustalono by ten parametr – jak podnoszą uczestnicy postępowania – ze znacznym odstępstwem od średniej z obszaru analizowanego. Sąd zarazem wyjaśnia, że nie można dyskwalifikować wyznaczenia parametru zabudowy w tzw. widełkach pomiędzy krańcowymi wartościami spośród występujących. Skoro bowiem dana inwestycja mieści się w takich "widełkach", to – co do zasady – mieści się w dotychczasowym sposobie zagospodarowania terenu. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest też konieczne wyznaczanie bardzo ścisłych parametrów przyszłej zabudowy, ponieważ dla zachowania zastanego ładu przestrzennego zazwyczaj nie jest to niezbędne. Szczegółowe parametry inwestycji ustalane są na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i uzyskiwania pozwolenia na budowę. Sposób ustalenia parametrów zabudowy w przedmiotowej sprawie w żaden sposób nie narusza tym samym przepisów rozporządzenia i nie zaburza ładu przestrzennego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 października 2025 r. sygn. akt II SA/Po 376/25, dostępny jw.). Zarzut naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia był niesłuszny. Zdaniem Sądu, kontynuowanie funkcji w zakresie powierzchni zabudowy o wskaźniku mniejszym niż średnia z obszaru analizowanego zwykle nie narusza ładu przestrzennego. Realizacja takiej zabudowy nie stanowi zagrożenia dla zastanego porządku architektoniczno-urbanistycznego obejmującego rozproszoną zabudowę i nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zagrożenie wybudowania budynku nawet znacznie mniejszego, który naruszałby istniejący ład przestrzenny, w zasadzie może być w większości przypadków uznane za "ściśle teoretyczne" (por. stanowisko orzecznictwa przedstawione w wyroku NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt OSK 50/17, dostępny jw.). Sąd nie uznał zasadności zarzutu naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia poprzez dowolne ustalenie obowiązującej linii zabudowy w odległości 20 m od krawędzi drogi. Kwestia ta została bowiem odpowiednio wyjaśniona przez organy, z zapewnieniem odległości wymaganych ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2025 r., poz. 889) – patrz: art. 43 tej ustawy. Poza tym, jak wskazało Kolegium, linia zabudowy została wyznaczona z zastosowaniem uzasadnionego odstępstwa na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Stwierdzone uchybienia, w tym brak pełnego wyjaśnienia zgodności inwestycji z wymogami z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p., powiązane z brakiem odpowiedniego odniesienia się do zarzutów odwołania, mogło zatem mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro dotyczyło kwestii, które powinny być jednoznacznie rozpatrzone przez organ, a w konsekwencji i rozstrzygnięte w decyzji o warunkach zabudowy. W tym też zakresie brak odpowiednich rozważań i wniosków organu odwoławczego stanowił o naruszeniu przywołanych wyżej przepisów postępowania (w szczególności art. 7, art. 8 § 1 i art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.) i przepisów prawa materialnego. Niemniej jednak sam zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. ze względu na to, że w innej sprawie "dotyczącej tej samej działki i podobnych zarzutów (dotyczącej skargi na WZ dla budynku usługowo-mieszkalnego)", Kolegium uznało [SKO.GP.400.843.2023], że błędy w analizie i dokumentacji uniemożliwiają utrzymanie decyzji i uchyliło ją. W niniejszej sprawie organy obydwu instancji orzekały już trzykrotnie. Tym bardziej zasadne jest oczekiwanie, że niniejsza sprawa finalnie zostanie merytorycznie zakończona przez organ II instancji. Zatem w tym zakresie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 8 k.p.a. jest całkowicie bezpodstawny. Podsumowując, Sąd stwierdza, że decyzja organu odwoławczego nie sprostała wymaganiom w omawianym zakresie. Kolegium, mimo podjęcia wysiłków w celu ostatecznego załatwienia sprawy w drugiej instancji, finalnie nie przeprowadziło w pełni prawidłowo postępowania odwoławczego, a wydane rozstrzygnięcie nie odpowiada zasadom wynikającym z przepisów art. 7 (zasadzie prawdy obiektywnej), art. 8 § 1 (zasadzie wzbudzania zaufania do władzy publicznej), art. 11 (zasadzie przekonywania), jak i szczegółowych przepisów dotyczących ustalania oraz rozpatrywania materiału dowodowego i motywowania rozstrzygnięcia, tj. art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Nastąpiło to w powiązaniu z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. w szczególności art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zarzuty skargi i argumentacja strony skarżącej okazały się tym samym w swej zasadniczej części uzasadnione. W kontekście przedstawionych rozważań niniejszego uzasadnienia Sąd podkreśla, że rola sądu administracyjnego w takiej sytuacji nie mogła polegać na zastępowaniu organów w wykonywaniu ich zadań, w szczególności zaś merytorycznym rozstrzyganiu sprawy i prowadzeniu w tym celu własnych ustaleń (por. np. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Go 552/13, dostępny jw.). Waga i charakter stwierdzonych uchybień były tego rodzaju, że w sprawie zaszły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Popełnione przez organ odwoławczy uchybienia w zakresie prawa procesowego mogły bowiem mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro wskazują na brak wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, co doprowadziło do wydania decyzji bez należytego oparcia takiego rozstrzygnięcia w analizie stanu faktycznego i obwiązujących przepisach prawa. Wszystkie powyżej sygnalizowane kwestie i aspekty sprawy wymagają ponownego rozpatrzenia – w tym także co do oceny wymaganych uzgodnień z właściwymi organami współdziałającymi w wydaniu decyzji – i poszerzonej analizy okoliczności sprawy. Sąd podkreśla, że organ II instancji w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania odwoławczego będzie zobowiązany jeszcze raz, od początku wyjaśnić wszystkie istotne kwestie i aspekty sprawy, niezbędne dla jej rozstrzygnięcia, oraz odpowiednio odnieść się do zarzutów odwołania, jak też stanowiska uczestników (inwestorów). W tym też zakresie powinien uwzględnić wskazania wynikające z wykładni prawa i wytycznych, przedstawionych w niniejszym wyroku. Rozpatrując niniejszą sprawę powtórnie, Kolegium podejmie działania nakierowane na merytoryczne załatwienie sprawy, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku uczestników postępowania z dnia 12 maja 2021 r. wraz z jego późniejszą korektą z dnia 12 kwietnia 2023 r. W odniesieniu do zagadnień wymagających uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, Kolegium na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. samodzielnie uzupełni postępowanie dowodowe lub wymagane materiały, względnie zleci jego uzupełnienie organowi I instancji. Dotyczy to zwłaszcza kwestii dotyczących analizy urbanistycznej, a dalej - zgodności inwestycji z przywołanymi przez organ przepisami prawa, jak też niezbędnych uzgodnień. Uzasadnienie podjętego przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia powinno odzwierciedlać ocenę całego postępowania wyjaśniającego, jak też zebranego materiału dowodowego oraz zawierać wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy, załatwiając sprawę na gruncie wszystkich znajdujących zastosowanie w tej sprawie przepisów ustawowych i wykonawczych. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd wziął pod uwagę wniosek strony skarżącej, wynik sprawy i wysokość uiszczonych w tej sprawie kosztów sądowych (500 zł wpisu od skargi). Na koniec, ze względu na treść wniosku uczestników postępowania, w tym podtrzymanego na rozprawie przez pełnomocnika uczestnika, Sąd wyjaśnia, że wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony ani w ogóle stanowić przedmiotu rozstrzygnięcia w wyroku. Należy podkreślić, że w świetle zasad z art. 199 i art. 200 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji nie jest możliwe zasądzenie kosztów postępowania na rzecz innych poza skarżącym stron postępowania. Uczestnikom postępowania nie przysługuje zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego bez względu na jego wynik (patrz np. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1402/09 i powołane tam stanowisko doktryny - orzeczenie dostępne jw.).