II SA/Po 712/21

Dnia 4 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 maja 2022 roku sprawy ze skargi C. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę

Burmistrz Miasta [...] (dalej jako Burmistrz lub organ I instancji) decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 20 w związku z art. 3 pkt 11, art. 17, art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. dalej u.ś.r.), art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. dalej k.p.a.) rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) odmówił C. F. (dalej jako strona lub skarżąca) przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką A. Ś., ur. [...].02.1931 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że do wniosku strona dołączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności A. Ś. nr [...], wydane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dniu [...].10.2019 r., który postanowił zaliczyć A. Ś. do osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności na stałe. Na podstawie wydanego orzeczenia wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 2019 roku. Oznacza to, że w dniu ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności matka skarżącej miała 88 lat. Biorąc pod uwagę, że A. Ś. legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, a niepełnosprawność powstała w wieku 88 lat, nie została spełniona jedna z ustawowych przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. powstanie niepełnosprawności przed 18 rokiem życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Burmistrz dalej stwierdził, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że skarżąca jest uprawniona do emerytury, co zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stanowi również podstawę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego. C. F. reprezentowana przez adw. M. Ż. wniosła odwołanie od ww. decyzji wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżąca podniosła następujące zarzuty: 1) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. Ib ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia [...] listopada 2003 r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, 2) błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 570 ) i § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925) w związku z art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a., art. 17 ust. 1 u.ś.r., rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki społecznej z dnia 27 lipca 2017r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017r., poz. 1466), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że bezzasadnie organ w niniejszej sprawie nie zastosował wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. Pominięcie tego wyroku stanowi naruszenie normy, której niekonstytucyjność została w nim stwierdzona, a która stanowiła podstawę wydania decyzji odmownej. Zgodnie z pkt 2 tego wyroku: Art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W jego konsekwencji obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek Skarżącego było posłużenie się podstawą materialnoprawną z art. 17 ust. 1 u. ś.r bez uwzględniania zastrzeżenia z art. 17 ust. 1 b ustawy. Zdaniem Kolegium w sprawie nie ziściła się przede wszystkim przesłanka pozytywna przyznania wnioskowanego świadczenia. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce jeżeli nie podejmuje lub "rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności. Kolegium wskazało, że Skarżąca nie nabyła prawa do wcześniejszej emerytury w związku z koniecznością rezygnacji z pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem i nie opiekuje się dzieckiem, tylko matką. Nabyła prawo do emerytury z ZUS. Jej sytuacja jest zatem całkowicie różna od sytuacji rodziców, którzy uzyskali prawo do świadczenia emerytalnego zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu C. F., reprezentowana przez adwokata, podała, że zaskarża w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r, nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2021 r., wnosi o ich uchylenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Skarżąca podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, 2. naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące odmowy przyznania skarżącej C. F. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie to jest prawidłowe. Materialnoprawną podstawą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest art. 17 ust. 1 u.ś.r., który stanowi: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji." Z kolei stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: (1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub (2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Kolegium słusznie wskazało, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, utracił przymiot konstytucyjności przewidziane w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1 b pkt 1 i 2 ustawy. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania im świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonać z pominięciem tego kryterium. Słusznie w ocenie Sądu Kolegium stwierdziło, że w wypadku skarżącej niespełniona jest przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (niepodejmowania zatrudnienia), w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Z powołanego art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wynika, że jednym z wymogów uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem przesłanką ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jest faktyczna rezygnacja/niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie. Wskazać należy, że w art. 3 pkt 22 u.ś.r., ustawodawca zawarł – na użytek tej ustawy – legalną definicję pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", jako wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Wobec tego ocena, czy dana osoba nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi być dokonywana z uwzględnieniem art. 3 pkt 22 u.ś.r. Odnosząc się do realiów rozpoznawanej sprawy, ocenić należało, czy zasadnie organy obu instancji uznały, że w przypadku skarżącej nie zachodzi związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia/niepodejmowaniem pracy a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Należy wskazać, że skarżąca (rocznik 1954) ma teraz 68 lat, czyli jest osobą w wieku poprodukcyjnym. Na emeryturę przeszła w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego. Z akt nie wynika (w tym np. odwołania i skargi składanych przez profesjonalnego pełnomocnika) aby na emeryturze pracowała. Skarżąca nie jest osobą poszukującą pracy, jest osobą w wieku poprodukcyjnym, utrzymującą się ze świadczenia emerytalnego. Innymi słowy w okolicznościach sprawy nie sposób twierdzić, aby opieka nad matką wymuszała na skarżącej rezygnację z zatrudnienia, czy jego niepodejmowanie. Nie kwestionując stanu zdrowia matki skarżącej ani opieki, którą skarżąca sprawuje (do czego jest zobowiązana zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy; tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1359), sama konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie stanowi - w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. - samodzielnej i wystarczającej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. System świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny, wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi zatem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. W niniejszej sprawie zaś taki związek przyczynowy nie zachodzi. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., bowiem organy prawidłowo uznały, że niespełniona jest przesłanka niepodejmowania/rezygnacji z zatrudnienia. Zarzuty skargi okazały się więc niezasadne. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 , dalej jako "p.p.s.a.") skargę oddalił. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.