II SA/Po 708/25

Dnia 15 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Robert Talaga Asesor WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2026 roku sprawy ze skargi B. B. i W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 czerwca 2025 roku nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 4046 zł (słownie: cztery tysiące czterdzieści sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 26 czerwca 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - dalej k.p.a. oraz art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.) - dalej: u.g.n., utrzymało w mocy zaskarżoną przez B. B. i W. B. (dalej również: skarżący) decyzję Burmistrza [...] (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) nr [...] z dnia 30 kwietnia 2025 r., wydaną w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Decyzje te zostały wydane w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia 30 kwietnia 2025 r. Burmistrz [...] ustalił B. B. i W. B. opłatę adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałych w wyniku zatwierdzonego decyzją Burmistrza [...] z dnia 26 listopada 2020 r. nr [...], podziału nieruchomości położonej w T., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,7575 ha, na nieruchomości oznaczone geodezyjnie jako działki: nr [...] o pow. 0,0355 ha, nr [...] o pow. 0,1137 ha, nr [...] o pow. 0,0567 ha, nr [...] o pow. 0,1451 ha, nr [...] o pow. 0,0921 ha i nr [...] o pow. 0,3144 ha. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz, powołując się na treść art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n., stwierdził, że może ustalić opłatę adiacencką, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość. Przy ustalaniu powyżej opłaty organ I instancji posłużył się wartościami określonymi w operacie szacunkowym sporządzonym w tej sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. oraz powołał się na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 28 września 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, według której stawka opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału wynosi 30% różnicy wartości nieruchomości. B. i W. B., reprezentowani przez pełnomocnika procesowego, wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, stwierdzając, że błędna wycena ich nieruchomości została ustalona na podstawie operatu szacunkowego, który jest nieprawidłowy. Podnieśli, że operat szacunkowy został sporządzony na podstawie cen nieruchomości w miejscowościach odległych od miejscowości T., a nadto operat nie uwzględnia realnej ceny nieruchomości, jaką jej właściciel może osiągnąć przy sprzedaży nieruchomości przeznaczonej na drogi. Skarżący podnieśli również, że w ich ocenie nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości, gdyż nie uległo zmianie przeznaczenie nieruchomości. Wobec tego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, motywując swoje rozstrzygnięcie, w uzasadnieniu decyzji z dnia 26 czerwca 2025 r. stwierdziło, że podstawę materialnoprawną w sprawie niniejszej stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej również: rozporządzenie). Kolegium przybliżyło treść art. 98a ust. 1, 1a i 1b oraz art. 156 ust. 1 u.g.n. dotyczące podstaw ustalania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości w wyniku podziału nieruchomości. Organ II instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia 26 listopada 2020 r. Burmistrz [...] zatwierdził podział przedmiotowej nieruchomości, natomiast zgodnie z przywołaną, aktualnie obowiązującą uchwałą Rady Miejskiej [...] stawka opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału wynosi 30% różnicy wartości nieruchomości. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że z zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zestawienia, mającego oparcie w treści operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, wynika, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł, zaś wartość nieruchomości po podziale wyniosła [...] zł; wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału wynosi [...] zł, w związku z czym opłata na poziomie 30% różnicy wartości stanowi kwotę [...]zł. W przekonaniu Kolegium, operat szacunkowy sporządzono z uwzględnieniem obowiązujących przepisów, w szczególności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, a także standardów zawodowych oraz specyfiki badanej nieruchomości i terenu, na którym jest położona nieruchomość. Organ II instancji stwierdził, że ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego wartość nieruchomości przed i po podziale nie budzi wątpliwości Kolegium. W tym względzie organ odwoławczy stwierdził, że do określenia wzrostu wartości nieruchomości podlegającej podziałowi rzeczoznawca przyjął podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W operacie szacunkowym wskazano sposób ustalenia wartości nieruchomości i doboru działek przyjętych do porównania. Do porównań przyjęto nieruchomości podobne o najbardziej przybliżonej powierzchni co szacowana, o tej samej formie własności i jednakowej funkcji. Operat zawiera wymagane prawem elementy treści, w szczególności: przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalne opracowania operatu, podstawy materialnoprawne opracowania operatu, źródła danych merytorycznych, określenie dat istotnych dla sporządzenia operatu, opis stanu nieruchomości (stanu prawnego, technicznego i użytkowego), wskazanie przeznaczenia nieruchomości, metodykę wyceny, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości (określenie wartości rynkowej nieruchomości gruntowej przed podziałem, określenie wartości rynkowej nieruchomości po podziale), przedstawienie wyników końcowych i podsumowanie. Według organu odwoławczego operat nie zawiera niejasności, braków i pomyłek rachunkowych. Rzeczoznawca prawidłowo określił wartość nieruchomości po podziale jako sumę wartości nowo powstałych działek. W związku z tym organ uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. W ocenie Kolegium, wyjaśnienia rzeczoznawcy są wyczerpujące i przekonujące oraz uzasadniają stwierdzenie prawidłowości ustalenia opłaty adiacenckiej w rozpatrywanej sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji stwierdził, że nie mogły one odnieść skutku w niniejszej sprawie. Zdaniem organu, subiektywne odczucia strony co do faktu wzrostu wartości nieruchomości po podziale, wobec brzmienia przywołanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, są bez znaczenia prawnego w rozpatrywanej sprawie, zaś w ocenie Kolegium sporządzony operat jest prawidłowy i spełnia wszystkie wymogi prawem przypisane. Organ zauważył, że uprawnienia biegłego w procesie wyceny gruntów dają mu swobodę ustalania parametrów i wskaźników oraz opisu stanu faktycznego przedmiotu wyceny, której nie może podważyć organ administracji, nie posiadając fachowego przygotowania w tym zakresie. Kolegium stwierdziło, że nie dostrzega jednak, by treść operatu wyceniającego wartość działki budziła wątpliwości. Za niezrozumiale organ II instancji uznał zawarte w odwołaniu stwierdzenie, że "w ocenie skarżących w niniejszej sprawie nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości, gdyż nie uległo zmianie przeznaczenie nieruchomości (...)". Organ zwrócił w tym względzie uwagę na to, że zaskarżona decyzja dotyczy opłaty adiacenckiej, a więc opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku podziału tejże nieruchomości, która to opłata uregulowana została w art. 98a u.g.n., stąd też powoływanie się skarżących na przeznaczenie nieruchomości z planie miejscowym jest w tym wypadku bezprzedmiotowe. Za bezzasadny organ odwoławczy uznał również zarzut dotyczący nieuwzględnienia w operacie realnej ceny, jaką właściciel może uzyskać w wyniku sprzedaży nieruchomości przeznaczonej pod drogi, gdyż przedmiotowy operat tych nieruchomości nie uwzględnił. W skardze na decyzję odwoławczą B. B. i W. B., reprezentowani przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego), zaskarżonej decyzji zarzucili: - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez niezasadne uznanie, że sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy w sposób adekwatny ustalił wysokość opłaty z tytuł wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, jak również błędne przyjęcie, że zaktualizowały się przesłanki do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości; - braki formalne operatu poprzez brak obliczenia aktualnej wartości działek nr [...] oraz [...] (str. 13 i 14 operatu) przy wyliczeniach dotyczących pozostałych działek; - naruszenie art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że w wyniku dokonanego podziału nieruchomości doszło do wzrostu wartości nieruchomości i tym samym nałożenie na skarżących opłaty adiacenckiej; - naruszenie art. 98a ust. 1, 1a i 3 u.g.n. poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, iż dokument sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego spełnia wymogi określone dla operatu szacunkowego co do formy, treści i metod wyceny; - naruszenie art. 98a ust. 1 i 1a w związku z art. 175 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oparcie zaskarżonej decyzji na wadliwym operacie szacunkowym sporządzonym na podstawie błędnych założeń; - naruszenie art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. poprzez zaakceptowanie błędnego przyjęcia do porównania nieruchomości, które nie spełniają wymogu podobieństwa; - naruszenie art. 153 ust. 1 u.g.n. poprzez porównanie działek o zupełnie innych walorach, ze zlekceważeniem wymogu korygowania cen ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej; - naruszenie art. 154 ust. 1 u.g.n. w zakresie braku dokonania przez organy rozpatrujące niniejszą sprawę, w szczególności przez Kolegium, oceny, czy rzeczoznawca majątkowy dokonujący szacowania nieruchomości po podziale dokonał wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, a jedynie skupieniu się na spełnieniu formalnych wymogów wykonanego operatu szacunkowego, poprzestając na prostej, literalnej i jednocześnie nieprawidłowej wykładni obowiązujących w dacie orzekania przepisów; - naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozważenia, w tym zaniechanie poddania merytorycznej ocenie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, co skutkowało błędnym ustaleniem wartości nieruchomości zarówno przed, jak i po jej podziale. Przy tak sformułowanych zarzutach, umotywowanych w uzasadnieniu skargi, skarżący wnieśli o: 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z dnia 30 kwietnia 2025 r.; 2. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania; 3. "rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w pełni stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 26 czerwca 2025 r. i wniosło o oddalenie skargi. Kolegium stwierdziło, że zarzuty podniesione w skardze były przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczym, do których odniosło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarzuty dotyczące naruszenia postępowania dowodowego organ II instancji Kolegium ocenił jako niezasadne, bowiem postępowanie zostało przeprowadzone w sposób rzetelny i kompletny, a zgromadzony materiał dowodowy został oceniony wszechstronnie, racjonalnie i bezstronnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. O rozpoznanie sprawy tym trybie wystąpił pełnomocnik skarżących, zaś organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy – wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu – nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kontroli sądowej w niniejszej sprawie poddana została decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, wydaną w sprawie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej poddziału. Przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym było ustalenie na podstawie art. 98a u.g.n. opłaty w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałych w wyniku zatwierdzonego decyzją Burmistrza [...] z dnia 26 listopada 2020 r. nr [...] podziału nieruchomości położonej w T., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,7575 ha, na nieruchomości oznaczone jako działki: nr [...] o pow. 0,0355 ha, nr [...] o pow. 0,1137 ha, nr [...] o pow. 0,0567 ha, nr [...] o pow. 0,1451 ha, nr [...] o pow. 0,0921 ha i nr [...] o pow. 0,3144 ha. Opłatę ustalono przy zastosowaniu stawki opłaty adiacenckiej określonej w uchwale nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 28 września 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz.Woj.[...]. z dnia 6 października 2017 r., poz. [...]), według której stawka tej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem wynosi 30% różnicy wartości nieruchomości. W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd, po zapoznaniu się z zakwestionowanymi decyzjami oraz stanowiskiem strony skarżącej i organu odwoławczego (odpowiedzią na skargę), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty były słuszne. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w sposób upoważniający do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zasady ustalania przedmiotowej opłaty w niniejszej sprawie wynikają z niżej przywołanych przepisów prawa. Zgodnie z art. 98a u.g.n. (aktualnie: Dz.U. z 2026 r., poz. 399), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (ust. 1a). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (ust. 1b). Kwestia spełnienia warunku z art. 98a ust. 1 i 1a u.g.n. nie budzi wątpliwości i znajduje swoje oparcie w chronologii zdarzeń i czynności, jakie zostały utrwalone w aktach postępowania administracyjnego. W następnej kolejności Sąd wyjaśnia, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie i zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego (17 lipca 2023 r.) przepisy dotychczasowe, tj. poprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555) miały zastosowanie do tej wyceny. Wynika to z § 85 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2023 r., poz. 1832), które z dniem 9 września 2023 r. (patrz: § 86 tego rozporządzenia) zastąpiło wcześniejsze rozporządzenie. Dodać również należy, że według art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Zgodnie zaś z art. 156 ust. 4, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Niemniej jednak art. 156 ust. 5 u.g.n. stanowi, że przepisy ust. 3 i 4 nie naruszają uregulowań wynikających z przepisów odrębnych. W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela to stanowisko orzecznictwa, które wskazuje na specyfikę ustalania opłaty adiacenckiej (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/WA 217/20, wyroki WSA w Gdańsku z dnia 27 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 921/23 i 8 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 866/23, dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), podobnie jak i opłaty planistycznej, tj. opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek określonych zdarzeń (por. wyroki NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1225/11, 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 69/13, 27 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 801/15, 17 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 152/22; i 17 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 390/22 – przywołane w wyroku WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Łd 688/24, orzeczenia dostępne jw.). Otóż, wyceny nieruchomości przy ustalaniu opłaty adiacenckiej dokonuje się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, a nie według cen z daty wyceny, jak wynika to z art. 151 ust. 1 u.g.n. wskazującego na wartości rynkową nieruchomości z daty jej wyceny. Wobec tego należy uznać, że art. 98a ust. 1b u.g.n. zdanie pierwsze stanowi w tym zakresie lex specialis w stosunku do art. 151 ust. 1 u.g.n., jak również w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. – i wyłącza ich stosowanie na mocy art. 156 ust. 5 u.g.n. W konsekwencji, przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. dotyczące daty przydatności operatu szacunkowego i jego aktualizacji nie mają zastosowania przy ustalaniu opłaty adiacenckiej, gdyż inaczej jest rozumiana ważność operatu szacunkowego dla celów ustalenia tej opłaty (wartość nieruchomości ustala się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna). Dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału wycenia się wartość nieruchomości na ten sam dzień, ale raz według stanu przed podziałem (na dzień, w którym wydana została decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości) i powtórnie według stanu z dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne. W orzecznictwie (patrz: wyżej przywołany wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 921/23) zwraca się uwagę, że taka konstrukcja prawna gwarantuje, że zmiana wartości nieruchomości jest spowodowana tylko jednym czynnikiem, tj. geodezyjnym podziałem nieruchomości. Przyjęcie za punkt wyjścia do wyceny jednego dnia, tj. daty, kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, który jako zdarzenie prawne jest już zaszłością historyczną w dacie dokonywania szacunków, powoduje, że wycena nie wymaga aktualizacji. W tych sprawach, w których wysokość opłaty determinowana jest wyceną wartości nieruchomości dokonywaną na podstawie danych z okresu wcześniejszego, które nie mogą już ulec zmianie, operat szacunkowy sporządzony winien odnosić się do zdarzenia przeszłego, to jest do cen nieruchomości w dacie sprzedaży [tu: w dacie podziału], co oznacza że kwestia aktualności operatu dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje bez znaczenia (por. np. wyroki NSA z dnia: 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1225/11, 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 69/13, 27 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 801/15, 1 lutego 2019 r. syn. akt II FSK 314/17 i 17 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 390/22 - orzecznictwo dotyczące opłaty ustalanej na podstawie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dlatego też sporządzony w tej sprawie na zlecenie organu operat szacunkowy z dnia 23 października 2023 r. [dokładna data wskazana w klauzuli aktualności z dnia 5 grudnia 2024 r.) rzeczoznawcy majątkowego J. M. mógł być wykorzystany w postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot ustalenie opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości skarżących, gdyż był "aktualny" niezależnie od tego, czy – a jeśli tak, to i w jakiej dacie – nastąpiło jego potwierdzenie przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. W tym wypadku rzeczoznawca w dniu 5 grudnia 2024 r. sporządził klauzulę aktualności tegoż operatu szacunkowego. Z zaskarżonej aktualnie decyzji i operatu szacunkowego z dnia 23 października 2023 r., sporządzonego na zlecenie organu I instancji przez powołanego rzeczoznawcę majątkowego, wynika, że na skutek przedmiotowego podziału nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o [...] zł [różnica pomiędzy wartością [...] zł - przed podziałem i wartością [...] zł - po podziale], który uzasadniał ustalenie opłaty adiacenckiej na podstawie stawki obowiązującej w dacie ostatecznej decyzji podziałowej na poziomie 30% różnicy wartości stanowiącej kwotę [...]zł. Zdaniem Sądu, nadal otwartą kwestią pozostaje jednak prawidłowość oceny przedmiotowego operatu szacunkowego w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, od czego też uzależnione jest końcowe stwierdzenie, czy wartość nieruchomości na skutek podziału wzrosła, a jeśli tak, to w jakiej wysokości. Od tego zaś zależy stwierdzenie podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej. Odnosząc się do łącznie ujmowanych zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, Sąd wyjaśnia, że każdemu rozstrzygnięciu administracyjnemu należy stawiać takie podstawowe wymagania, jak konieczność respektowania zasady legalizmu i prawdy obiektywnej (art. 6 i art. 7 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11 k.p.a.), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz i motywowania stanowiska organu (art. 107 § 3 k.p.a.). Natomiast przepis art. 81a § 1 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy pomimo przeprowadzenia prawidłowego, wyczerpującego postępowania wyjaśniającego pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. O takiej sytuacji w niniejszej sprawie mówić jednakże nie można, skoro postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w prawidłowy sposób. Poza tym podkreślić należy, że z uwagi na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego powyższe wymogi dotyczą również rozstrzygnięciu organu odwoławczego, który ponownie rozpatruje merytorycznie sprawę w jej całokształcie, a zatem również z uwzględnieniem stanu sprawy na dzień orzekania w drugiej instancji, włącznie z okolicznościami powoływanymi przez strony na tym etapie postępowania. Mając to na względzie, Sąd stwierdza, że z całokształtu okoliczności niniejszej sprawy wynika, że zaskarżona decyzja nie sprostała wyżej określonym wymaganiom. Organ odwoławczy, pomimo podjęcia właściwych działań nakierowanych na ocenę dowodów i ustalenie stanu faktycznego, nie przedstawił odpowiednio pogłębionej oceny operatu szacunkowego – również w kontekście zarzutów odwołania. Organ skupił się na oczywiście niezasadnych argumentach skarżących, lecz pominął te, które powinny zostać wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym. W ten sposób organ dopuścił się niezamierzonych uchybień w zakresie oceny operatu szacunkowego sporządzonego i oparcia na tym dowodzie podstawowych ustaleń faktycznych oraz rozstrzygnięcia sprawy. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że wyartykułowany w uzasadnieniu skargi argument, że w niniejszej sprawie nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości, gdyż nie uległo zmianie przeznaczenie nieruchomości – zarówno przed, jak i po podziale nadal są to nieruchomości przeznaczone w planie miejscowym pod budownictwo mieszkaniowe – jest całkowicie niezasadny. Przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest bowiem opłata planistyczna ustalana, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła (patrz: art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - aktualnie: Dz.U. z 2026 r., poz. 538). Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżących, brak zmiany przeznaczenia nieruchomości na skutek podziału pozostawał zatem bez wpływu na oszacowanie wartości nieruchomości. Podobnie niezasadny był zarzut w zakresie braków formalnych operatu poprzez brak obliczenia aktualnej wartości działek nr [...] oraz [...] przy wyliczeniach dotyczących pozostałych działek. Przedmiotowe działki, jako wydzielone w decyzji podziałowej pod drogi publiczne, nie stanowiły przedmiotu oszacowania (nie były uwzględnione w powierzchni nieruchomości działki nr [...] przed i po podziale, jak też do oszacowania). Inne działanie byłoby wprost sprzeczne z dyspozycją przepisu art. 98a ust. 3 u.g.n., który stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. W operacie wyjaśniono, że do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem, jak i po podziale przyjmuje się powierzchnię nieruchomości wynoszącą 6 653 m2 (str. 7 i 10). Powyższe świadczy o zgodności szacowania z art. 98a ust. 1b (w zw. z art. 4 pkt 17) i 3 u.g.n. Nietrafny był także argument wskazany w uzasadnieniu skargi co do braku kilkunastu nieruchomości do porównań, gdyż w ocenie skarżących na str. 6 stronie operatu porównano 6 działek, a powinno ich być co najmniej jedenaście. W niniejszej sprawie rzeczoznawca zastosował przy podejściu porównawczym metodę porównywania parami, a nie metodę korygowania ceny średniej, która wymagałaby doboru kilkunastu nieruchomości podobnych. Niesłuszność zarzutów i argumentacji w powyższym względzie nie przekreśla jednakże zasadnie postawionego pytania, czy przeprowadzone porównanie wartości nieruchomości jest miarodajne, tj. czy dla przeprowadzenia poprawnego szacowania porównano nieruchomości podobne. Niemniej jednak samo tylko wzięcie do porównań nieruchomości położonych w innych miejscowościach niż z terenu T., nie mogło stanowić uzasadnienia dla tezy o nieprawidłowym szacowaniu. Wynika to z faktu, że przy wykładni przepisu art. 98a u.g.n. nie można też abstrahować od skutku ekonomicznego, jaki z reguły powoduje podział nieruchomości na działki mniejsze. Dlatego też czynnikiem cenotwórczym jest przede wszystkim wielkość i kształt działek, które mogą być przedmiotem obrotu prawnego. Cel ekonomiczny takiego podziału jest oczywisty (patrz: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1477/21, dostępny jw.). Wobec tego istotne jest wykazanie, jakie nieruchomości porównawcze należałoby uznać w takiej sytuacji za podobne do nieruchomości wycenianej, o jakim przeznaczeniu i z czego takie przeznaczenie może wynikać. Oczywiście, trzeba mieć na uwadze, że porównywalność w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. to nie identyczność wskazanych w nim parametrów, lecz wspólność istotnych cech rynkowych, mająca zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Chodzi tu więc o podobieństwo, a nie o tożsamość. Co więcej, pomiędzy nieruchomościami podobnymi mogą występować różnice (odnoszące się np. do ich powierzchni czy lokalizacji), na co wskazuje wyraźnie art. 153 ust. 1 u.g.n., który mówi o "cechach różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej" (patrz np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 3392/19, dostępny jw.). Idąc dalej, Sąd należy zauważyć, że w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. On też dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (zob. przywołany art. 154 ust. 1 u.g.n.). Brzmienie tego przepisu wskazuje na to, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12, 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12, 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15, 12 października 2017 r. sygn. akt II FSK 2499/15, 11 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2689/18 i 24 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 947/21 - dostępne jw.). Konsekwentnie zatem, to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Organ ma jednakże obowiązek ocenić, czy z treści operatu nie wynika, iż zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, jak i czy nie zachodzą inne okoliczności wpływające na ocenę tego dowodu. Zgodnie bowiem z art. 152 u.g.n. sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (ust. 2); przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (ust. 3 zd. pierwsze). Według art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W tym kontekście, mając na uwadze przepisy art. 154 u.g.n. oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz zastosowane przez rzeczoznawcę majątkowego w niniejszej sprawie podejście i metodę wyceny, należy podkreślić, że do oszacowania wartości nieruchomości przed podziałem oraz po podziale geodezyjnym należy co do zasady przyjmować wyłącznie nieruchomości podobne. Odstąpienie od tej zasady dotyczyć może w tym wypadku oszacowania działki wydzielonej pod drogę wewnętrzną, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie – tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to jednak ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać przede wszystkim oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, to jest zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek oraz braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Operat szacunkowy ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Co za tym idzie, na organie administracji ciąży obowiązek oceny wiarygodności i przydatności w danej sprawie tego operatu. Obowiązkiem organu jest zatem ocena nie tylko, czy operat ten spełnia warunki formalne, ale także, czy jest logiczny, zupełny i uzasadnia w sposób prawidłowy przyjętą przez rzeczoznawcę metodę pracy i wnioski w nim zawarte (tak NSA w wyroku z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1841/14, dostępnym jw.). Z kolei dopuszczalny tryb merytorycznej weryfikacji operatów szacunkowych został wyczerpująco uregulowany w art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n. W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że aby skutecznie zakwestionować sporządzony na potrzeby postępowania administracyjnego operat szacunkowy, strona skarżąca powinna albo przedstawić kontroperat, tj. alternatywną wycenę opierającą się np. na innej bazie nieruchomości uznanych za podobne, czy przyjmując inne kryteria wyceny, albo poddać sporządzony w toku postępowania operat kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 157 ust. 1 u.g.n. Powyższe nie przekreśla jednakże wniosku, że to organy administracji powinny ocenić operat z punktu widzenia przepisów ustawy i rozporządzenia, znajdujących zastosowanie w sprawie, jak również w zakresie doboru transakcji nieruchomości podobnych. Dlatego też Kolegium powinno było wypowiedzieć się co do powyżej kwestii i zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o odpowiednie wyjaśnienia lub uzupełnienia operatu szacunkowego z dnia 23 października 2023 r. Podstawową kwestią jest ocena, czy biegły oszacował nieruchomość (działki) przed i po podziale, przyjmując zgodnie z art. 154 oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. do porównań nieruchomości mające cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Organ nie był zwolniony od zbadania okoliczności sprawy w tym zakresie. To zaś wiązało się z wyjściowym ustaleniem, czy wszystkie nieruchomości przyjęte w operacie do porównań spełniają kryterium nieruchomości podobnej (zastosowano podejście porównawcze metodą porównywania parami). Skarżący, pomimo pewnej ogólnikowości zarzutów i ich częściowej nieadekwatności do okoliczności sprawy, na etapie postępowania odwoławczego zasadnie podnieśli zarzuty dotyczące powyższych kwestii. Przede wszystkim jednak nie został przez Kolegium uchwycony inny jeszcze aspekt sprawy. Otóż, pomimo że nietrafny argumentacyjnie był zarzut dotyczący wyłączenia spod zabudowy działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną, stanowiącą element infrastruktury technicznej terenu inwestycyjnego (w wyniku podziału działki nr [...] powstała działka nr [...] o przeznaczeniu pod drogi wewnętrzne i teren parkingów), to zasadna była uwaga skarżących, że cena nieruchomości przeznaczonej pod drogę wewnętrzną odbiega z reguły od cen nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo. Co więcej, skarżący w odwołaniu i skardze konsekwentnie podnosili, że ustalenie wartości nieruchomości w części przeznaczonej na drogę na podstawie cen osiąganych przez działki budowlane prowadzi do zawyżenia wartości tej nieruchomości. Według nich, ustalenie wartości nieruchomości po podziale powinno uwzględniać okoliczność, że część działki podlegającej podziałowi została przeznaczona pod drogę wewnętrzną, co powoduje zmniejszenie wartości tej działki w stosunku do działki bez obciążeń. Argumentowali, że wycena nieruchomości wydzielonych pod drogi wewnętrzne winna zatem rozpocząć się od analizy rynku transakcji nieruchomości drogowych i tylko brak wystarczających danych w tym zakresie umożliwia dokonanie wyceny, przy wykorzystaniu cen transakcji nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W odpowiedzi na takie argumenty skarżących organ II instancji stwierdził, że zarzut nieuwzględnienia w operacie realnej ceny, jaką właściciel może uzyskać w wyniku sprzedaży nieruchomości przeznaczonej na drogi jest bezzasadny, gdyż przedmiotowy operat tych nieruchomości nie uwzględnił. Kolegium pominęło jednak ten podstawowy fakt, że skarżącym chodziło również o oszacowanie działki powstałej w wyniku podziału, a przeznaczonej pod drogę wewnętrzną, a nie tylko działki wydzielone pod drogi publiczne. Z kolei rzeczoznawca w operacie szacunkowym wyjaśnił, że w wyniku podziału działki nr geod. [...] powstała także działka nr geod. [...] o powierzchni 1 137 m2, która poznaczona jest pod teren drogi wewnętrznej i parkingów" (str. 8). Zarazem biegły na str. 5 operatu wyjaśnił, że dokonał analizy rynku lokalnego i regionalnego w zakresie transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, przeznaczonymi i pod tereny zabudowy mieszkaniowej, tereny dróg publicznych oraz tereny dróg wewnętrznych i parkingów. Na rynku lokalnym T. stwierdzono brak transakcji nieruchomościami o dużych powierzchniach - powyżej 5000 m2, przeznaczonymi m.in. pod tereny dróg wewnętrznych i parkingów, w związku z czym analizowano rynek regionalny. Zdaniem Sądu nie jest jednak jasne, czy rzeczoznawca końcowo stwierdził brak transakcji na rynku lokalnym i regionalnym transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod tereny dróg wewnętrznych i parkingów. Pewne jest jedynie stanowisko rzeczoznawcy, że wycena działki drogowej (pod drogę wewnętrzną) nr [...], powstałej w wyniku podziału działki nr geod. [...], została dokonana "zgodnie z § 36 [r]ozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2019 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z dnia 19 listopada 2019 roku poz. 2250". Biegły wskazał na to, że "[z]godnie z tym przepisem wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne i drogi wewnętrzne oraz ich poszerzenie, stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni" (str. 8 i 10 operatu). Powyższa kwestia ma zaś istotne znaczenie dla ustalenia wartości nieruchomości, bowiem w § 36 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości [biegły nieprecyzyjnie odwołał się do aktu z 2019 r. zmieniającego przedmiotowe rozporządzenie z 2004 r.] stwierdzono, że w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Z kolei w § 36 ust. 4 rozporządzenia przewidziano, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zdaniem Sądu, zastosowanie przepisów § 36 ust. 3 może jednak nastąpić wyłącznie w konkretnych okolicznościach – tj. w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Nie może budzić wątpliwości fakt, że zastosowanie przepisu § 36 ust. 3 wymaga wykazania, że dotychczasowe przeznaczenie lub sposób korzystania z nieruchomości prowadzi do uzyskania wartości rynkowej nieruchomości niższej niż wartość nieruchomości przeznaczonej na inwestycję drogową (por. stanowisko przedstawione w wyroku WSA w Poznawaniu z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 361/18, dostępnym jw.). Natomiast zastosowanie § 36 ust. 4 (przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio) aktualizuje się dopiero, gdy określenie wartości nie jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 985/22 (dostępnym jw.), § 36 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego odnosi się do nieruchomości, których przeznaczenie jest odmienne niż cel wywłaszczenia, a zatem nieruchomości te w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zostały przeznaczone pod drogę. Konstatacja ta wynika bezpośrednio z treści powyższego przepisu, który wskazując na zwiększenie wartości nieruchomości wyraźnie mówi o tym, że jej dotychczasowe przeznaczenie pozostawało odmienne od przeznaczenia wynikającego z celu wywłaszczenia lub przejęcia. W sposób pośredni powyższy wniosek wynika także z treści § 36 ust. 4 przywołanego rozporządzenia, określającego sposób ustalenia wartości nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej, która na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej była przeznaczona pod inwestycję drogową. Przepis ten, z punktu widzenia kryterium przeznaczenia nieruchomości, odnosi się zatem do pozostałych nieruchomości, niż te wskazane w § 36 ust. 3 przywołanego rozporządzenia. Z kolei w wyroku z dnia 8 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 1001/22 (dostępnym jw.) NSA stwierdził, że jedyny dopuszczalny sposób wykładni § 36 ust. 3 i 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. to taki, w którym ustalenie wartości nieruchomości dla celów odszkodowania następuje w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu drogowym w każdym przypadku, gdy cel wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości wywłaszczanej nieruchomości, chyba że taki sposób ustalenia wartości nie jest możliwy z uwagi na brak nieruchomości podobnych. Powyższe stanowisko NSA dotyczyło sytuacji ustalania odszkodowania za grunty przejęte pod drogi, niemniej jednak z uwagi na przywołany § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia z 2004 r. odnosi się również do szacowania działek wydzielonych pod drogi wewnętrzne. Zauważyć bowiem trzeba, że przepisy § 36 ust. 1-4 rozporządzenia z 2004 r., na podstawie § 36 ust. 5 pkt 6 tego rozporządzenia, znajdują zastosowanie przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne. Podstawowym zagadnieniem było zatem jednoznaczne wyjaśnienie, czy istnieje rynek nieruchomości podobnych do wydzielonej działki pod drogę wewnętrzną, a podział powoduje zwiększenie wartości wywłaszczanej nieruchomości, chyba że taki sposób ustalenia wartości nie jest możliwy z uwagi na brak nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy powinien zawierać te wszystkie dane, które są niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (patrz np. wyrok NSA z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2372/16, dostępny jw.). W istocie, pomimo pewnych niedostatków argumentacyjnych i redakcyjnych, skarżący w istocie kwestionują dokonanie wyceny z zastosowaniem powyższego przepisu § 36 rozporządzenia. W takich okolicznościach Kolegium wadliwie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprzestało na wytknięciu skarżącym jedynie tych kwestii, co do których się mylą w swojej argumentacji, a pominęło ten aspekt sprawy, w odniesieniu do którego zarzut okazał się ostatecznie rzeczowy. Ponadto – jak już to wspomniano w odniesieniu do pozostałych działek powstałych w wyniku podziału, a podlegających wycenie – oszacowanie nieruchomości musi opierać się na porównaniu jej z nieruchomościami podobnymi, gdyż jest to podstawowy wymóg wynikający z przepisów ustawowych. Operat szacunkowy powinien zaś w tym względzie zostać przez organ oceniony z tej perspektywy. Tylko wtedy, gdy powyższe wymogi są zachowane, może bowiem stanowić wiarygodny dowód, na podstawie którego organ jest uprawniony do ustalenia wartości nieruchomości, ewentualnego wzrostu wartości na skutek jej podziału, jak i do odpowiedniego wyliczenia wysokości opłaty adiacenckiej. Sąd jeszcze raz podkreśla, że zagadnienie doboru nieruchomości podobnych podlega kontroli zgodności z prawem, jakkolwiek z wyłączeniem kwestii wymagających wiadomości specjalnych, które posiada rzeczoznawca majątkowy. Charakter dowodowy operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. To na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (patrz np. wyroki NSA z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2882/18 i 27 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1802/20, dostępne jw.). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu – bądź nie – przez decydenta procesowego (tu: organ administracji publicznej). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego. Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie. Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze. Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości. Ocena przydatności tego dowodu i jego poprawności nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (por. wyroki NSA z dnia 19 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1112/19 i 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1693/21, dostępne jw.). Dlatego też kwestia oszacowania wartości działki wydzielonej pod drogę wewnętrzną przy zastosowaniu § 36 rozporządzenia z 2004 r. powinna być zweryfikowana przez organ orzekający o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Podsumowując, wszystkie powyżej wskazane zastrzeżenia Sądu, dotyczące uchybień organu II instancji w rozpatrzeniu sprawy, świadczyły o istotnym naruszeniu przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. W konsekwencji, brak jest wykazania, że organ oparł się na pełnych ustaleniach faktycznych umożliwiających rozstrzygnięcie sprawy decyzją ustalającą opłatę. Końcowo, rozstrzygnięcie to nie było zatem wynikiem należytej realizacji zasady praworządności i prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), zasady wzbudzania zaufania stron do organów administracji (art. 8 § 1 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Nastąpiło to w powiązaniu z wyżej przywołanymi przepisami prawa materialnego (w szczególności art. 98a ust. 1 i 1b, art. 4 pkt 16 w zw. z art. 150 ust. 1 i 2 oraz art. 153 u.g.n.), jak też § 36 przywołanego rozporządzenia z 2004 r w sprawie wyceny nieruchomości. Organ II instancji – mimo poczynienia wielu zasadnych ustaleń, spostrzeżeń i rozważań – finalnie przed rozstrzygnięciem sprawy nie podjął wszelkich niezbędnych działań w celu jej prawidłowego załatwienia. Doprowadziło to do co najmniej przedwczesnego wydania decyzji odwoławczej w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie, skoro kwestia określenia wartości działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości skarżących – powiązana z uprzednią oceną przydatności dowodowej operatu szacunkowego – jest nadal otwarta. Zarazem Sąd uznał, że ze względu na brak prawidłowego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym należy uchylić tylko zaskarżoną decyzję Kolegium. Zakwestionowane rozstrzygnięcie nie zostało bowiem oparte na dostatecznie wnikliwej analizie wszystkich istotnych okoliczności z perspektywy przepisów postępowania i prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w sprawie. Prawidłowe rozpatrzenie sprawy w drugiej instancji będzie wymagało w pierwszej kolejności ponownej oceny okoliczności sprawy na podstawie zgromadzonych i ewentualnie uzupełnionych dowodów, a dalej poczynienia odpowiednich ustaleń faktycznych. Przede wszystkim Kolegium zwróci się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie kwestii dotyczących nieruchomości szacowanej (w tym nieruchomości podobnych, porównywanych przy wyborze transakcji wykorzystanych do wyceny wartości rynkowej nieruchomości), ze szczególnym uwzględnieniem sposobu oszacowania wartości działki wydzielonej pod drogę wewnętrzną. Po uzupełnieniu materiału procesowego należy jeszcze raz, wyczerpująco odnieść się do zastrzeżeń zgłaszanych przez skarżących w toku postępowania. Następnie, w zależności od wyników postępowania wyjaśniającego i końcowej oceny materiału dowodowego, rzeczą organu będzie rozważenie, czy stan sprawy uzasadnia jej merytoryczne załatwienie poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej ostateczną decyzją organu odwoławczego, a jeśli tak - to w jakiej wysokości. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a, zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 4046 zł z tego tytułu. Sąd uwzględnił wynik sprawy, wniosek strony i wysokość uiszczonych kosztów sądowych (opłaconego wpisu stosunkowego od skargi w kwocie 429 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika procesowego w kwocie 3600 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (aktualnie: Dz.U. z 2026 r., poz. 118) i 17 zł z tytułu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.