II SA/Po 69/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2018 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] 2018 r. nr [...]

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania E. C., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "K.p.a."), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy O. M. (zwany dalej "Wójtem") z dnia [...] października 2018 r., [...], którą między innymi odmówiono odwołującej się przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – S. C.. Okoliczności faktyczne sprawy będące podstawą wydania wskazanych wyżej rozstrzygnięć są bezsporne, a stanowisko organów zasadniczo tożsame, dlatego Sąd odstąpił od przedstawienia szczegółowego przebiegu postępowania administracyjnego. Na potrzeby sprawy wystarczające jest stwierdzenie, że decyzją z dnia 12 października 2018 r. Wójt przyznał E. C. świadczenie wychowawcze na dzieci L. C. i Ł. C. po [...] zł na okres od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r., natomiast odmówił tego świadczenia (na ten sam okres) na pierwsze dziecko S. C. przyjmując, że doszło do przekroczenia kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm., dalej "u.p.p.w.d."). Identyczne wyliczenia w tym względzie zaprezentowało Kolegium. Oba organy wyliczyły, że dochód rodziny skarżącej za 2017 r. (czyli poprzedzający okres świadczeniowy – uw. Sądu, zob. art. 2 pkt 2 u.p.p.w.d.) stanowił miesięcznie sumę kwot: - [...] zł (stanowiącą [...] kwoty [...]zł, na którą złożyły się wpływy w wysokości [...] zł z tytułu świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz [...] zł z tytułu niewykorzystanej ulgi w oparciu o przepisy o podatku dochodowym od osób fizycznych); - [...] zł z tytułu podjęcia zatrudnienia od 2 grudnia 2017 r. wynoszącą [...] zł, co w przeliczeniu na osobę w czteroosobowej rodzinie skarżącej wyniosło [...] zł. Z treści decyzji organów obu instancji i zawartych w nich wyliczeń wynika, że w odniesieniu do wynagrodzenia uzyskanego przez skarżącą w grudniu 2017 r. zastosowały one regułę z art. 7 ust. 2 u.p.p.w.d., to jest doliczyły do dochodu rodziny miesięczną kwotę wynagrodzenia podzieloną przez liczbę miesięcy, w których było ono uzyskiwane (w rozważanym przypadku był to jeden miesiąc – grudzień 2017 r.). W tym miejscu można natomiast odnotować, że pewne fragmenty decyzji Kolegium przeczą przyjętemu przez nie wyliczeniu, gdyż organ wyjaśnił, iż do dochodu skarżącej należało doliczyć kwotę uzyskaną w miesiącu styczniu 2018 r. W odwołaniu jak i później w skardze E. C. zakwestionowała tylko jeden element powyższych wyliczeń. Jej zdaniem do dochodu rodziny w sposób nieprawidłowy doliczono kwotę [...]zł z tytułu podjęcia zatrudnienia od [...] grudnia 2017 r. Skarżąca przedstawiła w tym względzie dwie alternatywne propozycje. W jej ocenie należało doliczyć do dochodu jej rodziny dochód uzyskany z tytułu zatrudnienia, ale za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie tego dochodu. Zaproponowała także rozwiązanie zakładające podzielenie kwoty uzyskanego dochodu na 12 miesięcy, gdyż w ten sposób uzyskana kwota wyrażać będzie wartość przeciętnego miesięcznego dochodu z całego roku. Przedstawione stanowisko E. C. powiązała z zarzutami naruszenia przepisów (grup przepisów): art. 138 § 1 pkt 1, art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d. (poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie), art. 6 K.p.a. (poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przy braku poszanowania obowiązku działania na podstawie prawa), art. 7 K.p.a. (poprzez nie wyjaśnienie stanu sprawy) i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. (poprzez niezapoznanie się z materiałem dowodowym). Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w zakresie wyliczeń dotyczących dochodu rodziny E. C.. Przy piśmie z dnia 19 marca 2019 r. E. C. nadesłała zaświadczenie o swoich zarobkach w S. K. sp. z o.o. za grudzień 2017 r., z którego wynika, że na otrzymane za ten miesiąc wynagrodzenie złożyły się wynagrodzenie zasadnicze oraz "premia świąteczna" w wysokości [...] zł (k. 34 i 35 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione postawy. Zgodnie z art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł. Jak wskazano, w przypadku E. C. organy przyjęły, że na dochód jej rodziny złożyły się niesporna kwota [...]zł (wynikająca z otrzymania przez skarżącą świadczenia z funduszu alimentacyjnego i niewykorzystanej ulgi w oparciu o przepisy o podatku dochodowym od osób fizycznych) oraz sporna kwota [...]zł z tytułu podjęcia zatrudnienia od 2 grudnia 2017 r. O kwalifikacji prawnej dochodu uzyskanego z tytułu zatrudnienia skarżącej w kwocie [...]zł wnioskować można z wyliczeń zaprezentowanych przez organy (kwota [...] zł to kwota wynagrodzenia za miesiąc grudzień 2017 r. – zob. k. 14 akt administracyjnych) i uwag Wójta zawartych w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji (organ ten wskazał, że doliczył wynagrodzenie za "m-c [...]", podzielone na "1 m-c, ponieważ przez 1 m-c było uzyskiwane"). Nie ulega więc wątpliwości, że zastosowano wobec skarżącej formułę z art. 7 ust. 2 u.p.p.w.d. Przepis ten stanowi, iż w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, ustalając dochód członka rodziny, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Sąd przedstawił powyższe wyjaśnienia celowo, gdyż odnotował, że o ile wyliczenia matematyczne Kolegium zawarte w zaskarżonej decyzji są jednoznaczne, to w samej decyzji jak i później także w odpowiedzi na skargę znaleźć można niezrozumiałe wyjaśnienia o konieczności stosowania wobec dochodu uzyskanego E. C. innej regulacji, to jest art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. i doliczenia do dochodu skarżącej kwot uzyskanych w styczniu 2018 r. Wyjaśnienia te przeczą wyliczeniom organu odwoławczego, stąd Sąd przyjął, że zostały one przytoczone omyłkowo i niezamierzenie. Przechodząc do merytorycznej oceny wydanych w sprawie decyzji Sąd zwrócił uwagę, że organy obu instancji zastosowały art. 7 ust. 2 u.p.p.w.d. w sposób nieprawidłowy. Na wstępie Sąd zaznacza, że co do zasady zgadza się z organami, iż skoro E. C. w grudniu 2017 r. uzyskała zatrudnienie u nowego pracodawcy – S. K. sp. z o.o. i za ten miesiąc otrzymała wynagrodzenie, to taki stan faktyczny podpada pod art. 7 ust. 2 u.p.p.w.d. Uzyskanie dochodu dotyczy bowiem roku kalendarzowego poprzedzającego okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Oznacza to, że należało osiągnięty w tym roku dochód podzielić przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany. W stanie faktycznym sprawy owa formuła matematyczna sprowadzi się do ustalenia kwoty dochodu za grudzień 2017 r. ([...] zł) i podzielenia jej przez 1 miesiąc. Powyższe zasadniczo mogłoby prowadzić do wniosku, że do pozostałych ustalonych dochodów miesięcznych rodziny E. C. należałoby doliczyć właśnie kwotę [...]zł. Taka konstatacja byłaby jednak nieprawidłowa, gdyż należy pamiętać, że pełna treść normatywna art. 7 ust. 2 u.p.p.w.d. zawiera jeszcze jeden istotny warunek stosowania formuły wyliczeń zawartej w tym przepisie. Otóż kwotę dochodu uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, dzieloną przez liczbę miesięcy uzyskiwania, dolicza się do dochodu pod warunkiem, że "dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego". Przenosząc to na realia badanej sprawy uwypuklić należy z całą stanowczością, że o ile zachodziła podstawa do stosowania formuły wyliczeniowej z art. 7 ust. 2 u.p.p.w.d., to nie można zapominać, iż w istocie E. C. doliczono do dochodu wynagrodzenie z jednego tylko miesiąca, i to z miesiąca za który dostała ona premię świąteczną. Zachodzą więc istotne podstawy, aby przypuszczać, że kwota [...]zł nie jest wynagrodzeniem reprezentatywnym (jest zawyżona), gdy chodzi o zarobki skarżącej. Powyższe nie jest bez znaczenia z punktu widzenia przepisów u.p.p.w.d. Otóż zasadą jest, że przez dochód członka rodziny rozumie się "przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego" (art. 2 pkt 2 u.p.p.w.d.). Z kolei, gdy chodzi o dochody uzyskane, to rozumie się przez nie dochody ze stałych stosunków lub aktywności (art. 2 pkt 20 u.p.p.w.d.). Dochody uzyskane są uśredniane (zob. analizowany wyżej art. 7 ust. 2 u.p.p.w.d.), względnie zalicza się je za miesiąc następujący po miesiącu uzyskania (art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d.), co także jest pewnym miernikiem ich ciągłości. Wreszcie w każdym przypadku doliczenia dochodu uzyskanego weryfikuje się, czy jest on uzyskiwany w okresie ustalania lub weryfikacji świadczenia, od którego zależy. Przestawione regulacje skłaniają do uznania, że gdy świadczenie wychowawcze: - zależy od wysokości dochodu uzyskanego – tak jak w tej sprawie – tylko w ostatnim miesiącu roku kalendarzowego poprzedzającego okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (a więc jest to dochód wyłącznie za jeden miesiąc i nie uśredniony); - okoliczności wskazują, że powyższy dochód może odbiegać od dochodu przeciętnego (w sprawie świadczyć o tym może fakt, że w grudniu 2017 r. E. C. uzyskała premię świąteczną, która z racji swojego charakteru zapewne nie była jej przyznawana w późniejszych miesiącach), to obowiązkiem organu było przeprowadzenie weryfikacji, czy ustalony dochód uzyskany były nadal "uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego" (art. 7 ust. 2 in fine u.p.p.w.d.). Z oświadczeń skarżącej wynika, że od stycznia 2018 r. była ona nadal zatrudniona w S. K. sp. z o.o., jednak na jej pensję miesięczną składała się tylko kwota bazowa wynagrodzenia, bez premii, w kwocie [...]zł. Jeżeli okoliczności te znalazłyby potwierdzenie w dokumentach, to oznaczałoby, że miesięczny dochód uzyskany z grudnia 2017 r. należałoby doliczyć do dochodu E. C. maksymalnie do takiej właśnie kwoty, jako że [...] zł (a nie [...] zł) byłaby kwotą "uzyskiwaną w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego" zgodnie z art. 7 ust. 2 in fine u.p.p.w.d. Mając na uwadze przedstawione wywody Sąd orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt zweryfikuje w jakiej kwocie wynagrodzenie za pracę E. C. otrzymuje z tytułu zatrudnienia w S. K. sp. z o.o. pod kątem warunku z art. 7 ust. 2 in fine u.p.p.w.d. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazuje, że uznał za zasadne zarzuty dotyczące postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Można się też zgodzić, że pośrednio Kolegium naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (stanowiący podstawę prawną orzekania przez organ odwoławczy), gdyż utrzymało w mocy decyzję pomimo, iż jej wydanie wymagało wnikliwszych wyjaśnień. Odrębne rozpatrywanie zarzutu naruszenia art. 6 K.p.a. "poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przy braku poszanowania obowiązku działania na podstawie prawa" jawi się z kolei jako zbędne. Jest to regulacja blankietowa dotycząca działania organów na podstawie prawa. Tymczasem o wyniku kontroli legalności zaskarżonych decyzji zadecydowała ocena prawidłowości przeprowadzonego postępowania, a nade wszystko, ocena prawidłowości zadośćuczynienia wymogom prawa materialnego, zwłaszcza art. 7 ust. 2 u.p.p.w.d. Art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d. nie został naruszony, gdyż prawidłowo organy wywodziły, że kryterium dochodowe otrzymania świadczenia wychowawczego to 800 zł dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę. Problematyczne w sprawie okazały się zasady ustalania rzeczywiście uzyskanego przez rodzinę skarżącej dochodu, co regulują inne przepisy (art. 2 pkt 20, art. 7 ust. 2, art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d.). W tym stanie rzeczy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).