II SA/Po 666/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję

Ostateczną decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy J. przyznał W. K. zasiłek stały w wysokości [...] zł miesięcznie, bezterminowo od dnia [...] września 2019 r. oraz przyznał składkę na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości [...] % kwoty zasiłku stałego w okresie pobierania świadczenia. Decyzja została wydana po ustaleniu, że W. K. zmaga się z ubóstwem, nie posiada dochodu oraz jest osobą niepełnosprawną. Oświadczeniem z dnia [...] marca 2020 r. W. K. powiadomiła organ, że z tytułu sprzedaży mieszkania uzyskała dochód jednorazowy, który przekracza pięciokrotność kwoty kryterium dochodowego. Jednocześnie podała, że za uzyskaną ze sprzedaży mieszkania kwotę [...]zł zamierza zakupić inne mieszkanie. Zbycie mieszkania udokumentowała załączając odpis aktu notarialnego z dnia [...] marca 2020 r., Repozytorium "A" nr [...]. Po potwierdzeniu powyższych okoliczności, w dniu [...] kwietnia 2020 r. wszczęto postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2019 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy J. (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] września 2019 r. – z dniem [...] kwietnia 2020 r. W uzasadnieniu decyzji podano, że uzyskany dochód ze sprzedazy mieszkania stanowi dochód jednorazowy z art. 8 ust. 11 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. por. 1507 ze zmianami, zwanej dalej "u.p.s."), przekraczający pięciokrotność kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W terminowo wniesionym odwołaniu W. K. podniosła, że w rozmowie telefonicznej z pracownikiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. dowiedziała się, iż zasiłek stały oraz składka na ubezpieczenie zdrowotne będą jej przysługiwać, dopóki nie będzie miała innego mieszkania. Tymczasem z uwagi na pandemię SARS-CoV-2 biura nieruchomości są zamknięte, nie ma możliwości zakupu mieszkania i teraz jest bezdomna. Skarżąca dodatkowo powołała się na swoje stanowisko w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, gdy podała, że już wcześniej miała pieniądze na zakup mieszkania, przez co jej sytuacja nie zmieniła się. Skarżąca wskazała także, że jest współwłaścicielką nieruchomości/budynku gospodarczego, który nie jest przystosowany do zamieszkiwania. Jej sytuacja osobista jest bardzo trudna. Powyższą argumentację Skarżąca rozwinęła w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r., wnosząc o uchylenie decyzji Burmistrza. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO w L.", "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz U. z 2020 r., poz. 256 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") wyrażona jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 163 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Tymi przepisami szczególnymi, w obrębie których należało poszukiwać normy dającej podstawę do uchylenia decyzji dotyczącej przyznania zasiłku stałego, są przepisy u.p.s. Zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s., decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. jest postępowaniem w nowej sprawie. Nie jest to kontynuowanie czy rozpatrywanie na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium w świetle orzecznictwa decyzja, o jakiej mowa w art. 106 ust. 5 u.p.s., stanowi decyzję konstytutywną. Decyzja ta wpływa bowiem na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej (zmienia ich wysokość, odmiennie je kształtuje lub wręcz je odbiera). Deklaratoryjność lub konstytutywność decyzji nie przesądza o jej temporalnej skuteczności. Kwestia, jaki skutek (ex tunc czy ex nunc) ma określony akt administracyjny, jest związana nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, lecz zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość jak i z mocą wsteczną. SKO w L. wskazało, że Skarżąca uzyskała w miesiącu marcu 2020 r. dochód w kwocie [...]zł. Uzyskania dochodu oraz jego wysokości nie kwestionuje, jednak wskazuje, iż pieniądze otrzymane ze sprzedaży mieszkania zamierza przeznaczyć na zakup innego mieszkania. W związku z tym rozważono, czy dochód uzyskany ze sprzedaży mieszkania wlicza się do dochodu w rozumieniu u.p.s. W niniejszej sprawie, zdaniem Kolegium, mowa jest tylko o deklaracji Skarżącej, iż zamierza za pieniądze otrzymane ze sprzedaży mieszkania zakupić inne. Nie wiadomo, czy w ogóle to nastąpi i jak dotąd, mimo złagodzenia obostrzeń związanych z SARS-CoV-2, nie nastąpiło oraz nie wiadomo, jaka kwota zostanie na to przeznaczona. Ponadto ceny nieruchomości w małych miejscowościach odbiegają od cen w miejscowościach większych. Końcowo Kolegium podniosło, że skoro Skarżąca nie zakupiła mieszkania z pieniędzy pochodzących ze sprzedaży, organ I instancji prawidłowo uznał, iż uzyskany dochód, przekraczający pięciokrotność kryterium dochodowego, należy rozliczyć zgodnie z treścią art. 8 ust. 11 u.p.s. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. K. podniosła, że dochód ze sprzedaży mieszkania nie jest dochodem jednorazowym. Dochód ze sprzedaży mieszkania, o ile zostanie przeznaczony na zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych, nie jest dochodem w rozumieniu u.p.s. Skarżąca podała, że sprzedane w dniu [...] marca 2020 r. mieszkanie zakupiła w 2017 roku z pieniędzy uzyskanych ze sprzedaży domu. W odpowiedzi na skargę SKO w L. wniosło o jej oddalenie z uwagi na bezzasadność zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uzasadnienie. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów." Zarządzeniem z dnia [...] marca 2021 r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] maja 2021 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja SKO w L. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza w zakresie uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie zasiłku stałego. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy u.p.s. Ustawodawca warunkuje przyznanie świadczenia w ramach instytucji pomocy społecznej od spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Przekroczenie tego kryterium stanowi podstawę do odebrania świadczenia. Organy administracji publicznej uznały, że uchylenie decyzji ostatecznej winno nastąpić z datą [...] kwietnia 2020 r. Wynika to z tego, że z uwagi na złożenie oświadczenia w dniu [...] marca 2020 r. o uzyskaniu dochodu, który nastąpił w marcu 2020 r., przyznane świadczenie począwszy od kwietnia 2020 r. należało traktować jako świadczenie, które nie przysługuje w związku z uzyskaniem dochodu przekraczającego kryterium dochodowe. Niniejsza konstatacja wynika z orzecznictwa, a także doktryny, którą Sąd podziela. Podnosi się, że w zależności od właściwości stosunku administracyjnoprawnego zachodzącego między Skarżącą a Burmistrzem, decyzja o charakterze retroaktywnym może obejmować okres poprzedzający datę wydania decyzji administracyjnej (zob. M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, "Przegląd Prawa Publicznego" 5/2008, s. 47, wyrok SN z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt III PO 7/08, "Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 17-18/2010, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 922/16, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie: https://cbois.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Wskazane stanowisko jest uzasadnione na gruncie niniejszej sprawy, gdyż instytucja prawna pomocy społecznej ze względu na ratio legis ustawodawcy ma na celu niesienie pomocy osobom najbardziej potrzebującym przy ograniczonych możliwościach finansowych. Z tego względu skutek retroaktywny (ex tunc) decyzji Burmistrza ze skutkiem od dnia [...] kwietnia 2020 r. jawi się jako uzasadniony. Organy administracji publicznej zgodnie oceniły, iż w niniejszej sprawie spełniła się przesłanka z art. 106 ust. 5 u.p.s. w związku z art. 163 k.p.a., skutkująca koniecznością zmiany decyzji ostatecznej. Powołany przepis stanowi: "Decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody." Zdaniem Burmistrza, a następnie SKO w L., sytuacja dochodowa Skarżącej uległa zmianie w ten sposób, że uzyskała dochód w wysokości przekraczającej pięciokrotność kryterium dochodowego. Uznano bowiem, że przychód w wysokości [...] zł stanowi dochód jednorazowy z art. 8 ust. 3 pkt 1 u.p.s. W związku z tym, zdaniem organów należało tę kwotę rozliczyć w wymiarze miesięcznym w myśl art. 8 ust. 11 u.p.s. Sąd w składzie orzekającym nie podziela tego stanowiska. Przywołany już art. 8 ust. 3 pkt 1 u.p.s. stanowi: "Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu;". Ocenę, czy uzyskany przez Skarżącą dochód spełnia hipotezę normy z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., należy dokonać przez poddanie analizie przepisów ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1387 ze zmianami, zwanej dalej "u.p.d.o.f."). Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 131 u.p.d.o.f.: "Wolne od podatku dochodowego są: dochody z odpłatnego zbycia nieruchomości i praw majątkowych, o których mowa w art. 30e, w wysokości, która odpowiada iloczynowi tego dochodu i udziału wydatków poniesionych na własne cele mieszkaniowe w przychodzie z odpłatnego zbycia nieruchomości i praw majątkowych, jeżeli począwszy od dnia odpłatnego zbycia, nie później niż w okresie trzech lat od końca roku podatkowego, w którym nastąpiło odpłatne zbycie, przychód uzyskany ze zbycia tej nieruchomości lub tego prawa majątkowego został wydatkowany na własne cele mieszkaniowe; udokumentowane wydatki poniesione na te cele uwzględnia się do wysokości przychodu z odpłatnego zbycia nieruchomości i praw majątkowych;". Z kolei art. 30e ust. 4 u.p.d.o.f. stanowi: "Po zakończeniu roku podatkowego podatnik jest obowiązany w zeznaniu podatkowym, o którym mowa w art. 45 ust. 1a pkt 3, wykazać: 1) dochody uzyskane w roku podatkowym z odpłatnego zbycia nieruchomości i praw majątkowych określonych w art. 10 ust. 1 pkt 8 lit. a-c i obliczyć należny podatek dochodowy od dochodu, do którego nie ma zastosowania art. 21 ust. 1 pkt 131, lub 2) dochody, o których mowa w art. 21 ust. 1 pkt 131." Powyższe przepisy u.p.d.o.f. wskazują, że środki uzyskane ze zbycia nieruchomości nie podlegają obowiązkowi podatkowemu z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, jeżeli począwszy od dnia odpłatnego zbycia tej nieruchomości Skarżąca nie później niż w okresie trzech lat od końca roku podatkowego, w którym nastąpiło zbycie, przeznaczy te środki na własne cele mieszkaniowe, które udokumentuje. Oznacza to, że dopóki nie minie okres wskazany w art. 21 ust. 1 pkt 131 u.p.d.o.f., podatku dochodowego nie uiszcza się. Obowiązek podatkowy należy w tym zakresie uznać za obowiązek obarczony warunkiem zawieszającym. Potwierdza to także treść art. 30e ust. 4 u.p.d.o.f., w którym jest mowa jedynie o obowiązku wykazania uzyskanego przychodu i naliczenia należnego podatku. Ustawodawca odracza natomiast obowiązek zapłaty tego podatku. Obowiązek ten jest odroczony na okres trzech lat, o których mowa w art. 21 ust. 1 pkt 131 u.p.d.o.f. Jeżeli zostanie spełniona hipoteza wskazanej normy tj. we wskazanym okresie nastąpi zakup mieszkania, Skarżąca będzie zwolniona z obowiązku podatkowego w tym zakresie. Powyższe wskazuje, że środki uzyskane ze sprzedaży mieszkania nie podlegają obowiązkowi podatkowemu przez okres trzech lat. To z kolei oznacza, że tych środków nie można kwalifikować jako dochód jednorazowy, o którym mowa w art. 8 ust. 3 pkt 1 u.p.s. (zob. wyrok NSA z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt I OSK 328/15, dostępne w CBOSA). Potwierdza to także orzecznictwo. Tutejszy Sąd w podobnej sprawie uznał, że kwota przeznaczona na zakup mieszkania zasadnie nie została wliczona przez organ administracji publicznej do dochodu strony skarżącej, gdyż ta kwota była przeznaczona na własne cele mieszkaniowe (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 820/18, dostępne w CBOSA). Sąd w składzie orzekającym podziela to stanowisko. Organ II instancji podniósł, że nie jest wiadome, czy Skarżąca w ogóle przeznaczy swoje środki na zakup mieszkania. Z kolei Skarżąca podniosła, że zakup nieruchomości jest znacznie utrudniony poprzez ograniczenia związane z pandemią SARS-CoV-2. Sąd w tym miejscu zwraca uwagę na to, że w załączniku do wniosku o przyznanie prawa pomocy (włączonym do akt sprawy II SPP/Po [...]) Skarżąca podała, że jest w posiadaniu [...] zł, które zostały zabezpieczone na lokacie celem zakupu mieszkania. Kwota ta jest pomniejszona o [...] zł w stosunku do kwoty uzyskanej z tytułu sprzedaży. Ta okoliczność może wskazywać na to, iż rzeczywiście środki zabezpieczone na lokacie są przeznaczone na zakup mieszkania, jednakże należy to zweryfikować w ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym. Aby środki ze sprzedaży mieszkania nie zostały wliczone do dochodu, powinny zostać spożytkowane na zakup mieszkania. Na zakup mieszkania Skarżąca ma natomiast trzy lata, licząc od dnia [...] marca 2020 r. (data umowy sprzedaży mieszkania). Żadnego znaczenia dla sprawy nie ma natomiast okoliczność, że mieszkanie sprzedane przez Skarżącą w 2020 roku zostało zakupione w 2017 roku ze środków pochodzących ze sprzedaży domu. W świetle przepisów prawa podatkowego Skarżąca z racji każdej z tych transakcji uprawniona jest do skorzystania z ulgi podatkowej w związku z wydatkowaniem kwoty uzyskanej ze sprzedaży nieruchomości (domu, mieszkania) na własne cele mieszkaniowe. Uwagę Sądu zwraca także informacja zawarta w oświadczeniu o stanie majątkowym Skarżącej złożonym w dniu [...] września 2020 r. Skarżąca wskazała, że jest współwłaścicielską domu (36 m2). Następnie w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego Skarżąca wskazała, że jest współwłaścicielką budynku gospodarczego, który jest nieprzystosowany do mieszkania następnie opisując siebie jako osobę bezdomną (k. 1 akt administracyjnych II instancji). Niniejsza okoliczność powinna być także zbadana przez organ odwoławczy w ponownym postępowaniu. Bez zweryfikowania statusu i stanu tej nieruchomości nie można bowiem przyjąć za organem I instancji, że potrzeby mieszkaniowe Skarżącej są w ten sposób zaspokojone. Ustalenie wskazanych kwestii pozwoli na jednoznaczną ocenę, czy kwota uzyskana ze sprzedaży mieszkania powinna zostać wliczona do dochodu Skarżącej. W sytuacji, gdy Skarżąca kwotę [...]zł umieściła na lokacie i jednocześnie nie upłynął jeszcze okres trzech lat od sprzedaży mieszkania, zaliczeniu do dochodu jednorazowego podlegać powinna wyłącznie kwota już wydatkowana na inne cele, aniżeli mieszkaniowe. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał zasadność skargi i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim Kolegium sprawdzi, czy środki uzyskane przez Skarżącą ze sprzedaży mieszkania (i w jakiej kwocie) znajdują się na lokacie z przeznaczeniem na własne cele mieszkaniowe. Ponadto SKO w L. ustali status posiadanej przez Skarżącą nieruchomości o pow. 36 m2, czy jest to mieszkanie, czy budynek gospodarczy. Na tej podstawie Kolegium dokona oceny, czy cała kwota pochodząca ze sprzedaży mieszkania może zostać zaliczona do dochodu Skarżącej i w jaki sposób miałoby to wpływ na jej prawo do dalszego otrzymywania zasiłku stałego.