II SA/Po 625/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2020 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], Starosta P. działając na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., 1186 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., 256 ze zm.; dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku spółki M. Sp. z o.o. z siedzibą z w P., odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji obejmującej przebudowę budynku stacji paliw z małą gastronomią na terenie nieruchomości położonej przy ulicy [...] w J., na działkach nr geod. [...], [...] i [...], gmina S.. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2020 r. inwestor złożył wniosek w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przebudowy budynku stacji paliw z małą gastronomią. Wobec stwierdzonych braków i nieprawidłowości w przedłożonych projektach, w dniu [...] lutego 2020 r. organ I instancji wydał postanowienie zobowiązujące wnioskodawcę do ich usunięcia w terminie 10 dni od daty odbioru pisma, tj. do dnia [...] marca 2020 r. Uzupełnienie wraz z dokumentacją pełnomocnik inwestora złożył w dniu [...] marca 2020 r. Po dokonaniu analizy zebranego materiału dowodowego organ I instancji stwierdził, że inwestor nie wywiązał się w całości z obowiązków nałożonych w postanowieniu z dnia [...] lutego 2020 r., albowiem nie przedłożył ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem w punkcie 1 postanowienia organ I instancji zobowiązywał inwestora do usunięcia nieprawidłowości polegających na braku oryginału ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z klauzulą ostateczności dla planowanej zmiany sposobu użytkowania wydanej rzecz wnioskodawcy. Organ I instancji wyjaśnił, że obowiązek dostarczenia żądanej decyzji wynika z faktu, że planowana przebudowa łączy się ze zmianą sposobu użytkowania poddasza, oraz wprowadzeniem nowej funkcji (co skutkuje zmianą kategorii obiektu). Jak wynika z akt sprawy, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana dla stacji paliw z małą gastronomią i infrastrukturą techniczną, kategoria XX. Zdaniem organu I instancji zaprojektowane "pokoje pobytu dziennego kierowców" nie są bezpośrednio związane z obsługą stacji. Każdy pokój z łazienką i aneksem kuchennych ma zdecydowanie cechy pokoju hotelowego lub pokoju na wynajem. Spowoduje to wprowadzenie nowej kategorii obiektu. O klasyfikacji budynku decyduje przy tym jego przeznaczenie i funkcja, a nie sposób nazwania budynku przez inwestora. To zadaniem organu jest prawidłowa kwalifikacja planowanego przedsięwzięcia, niezależnie od tego jak określi ją inwestor. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w niektórych sytuacjach dopuszczalne jest przyjmowanie przez organ domniemań. W odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2020 r. do Wojewody spółka M. Sp. z o.o. z siedzibą z w P. wskazała, że obecnie na parterze budynku mieści się sala sprzedaży połączona ze stanowiskami kasowymi oraz sala restauracyjna. Ponadto na parterze znajdują się pomieszczenia niedostępne dla klientów związane z obsługą stacji – pokój kierownika, pomieszczenie socjalne personelu, szatnie itp. Na piętrze budynku znajdują z kolei się dwa pomieszczenia obsługi stacji. W ramach inwestycji planuje się przebudowę piętra budynku w celu wydzielenia dodatkowych pomieszczeń związanych z administracją i księgowością oraz wydzieleniu pomieszczeń wypoczynkowych dla pracowników firmy – kierowców, którzy dostarczają paliwo, gaz itp. na potrzeby dostaw do stacji paliw. Kierowcy w pomieszczeniach wypoczynkowych będą przebywać podczas obowiązkowych przerw w jeździe. Do swojej dyspozycji kierowcy oprócz pomieszczenia wypoczynkowego będą mieli aneks kuchenny i pomieszczenie WC. Odwołujący podkreślił, że przed projektowaną przebudową piętro budynku również wykorzystywano na cele związane z obsługą stacji - na piętrze znajdowały się dwa pomieszczenia obsługi stacji typu open space. W celu zapewnienia bardziej funkcjonalnego wnętrza odpowiadającego specyficznym potrzebom związanym z obsługą stacji paliw, inwestor zdecydował się podzielić dwa istniejące duże pomieszczenia i wydzielić mniejsze pomieszczenia stwarzające w ten sposób pracownikom dogodniejsze warunki pracy. Planowana inwestycja nie zmieni sposobu użytkowania piętra budynku, ale podtrzyma bieżącą funkcję, jednocześnie kładąc większy nacisk na dobro i komfort pracy pracowników poprzez zapewnienie dogodniejszych warunków pracy. Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że stanowisko Starosty [...] jest zbyt daleko idące i odnosi się do stanu hipotetycznego, nie zaś do treści projektu budowlanego. Tym niemniej, zdaniem organu odwoławczego planowana przebudowa poddasza prowadzi do zmiany sposobu użytkowania części stacji paliw i nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że planowane zamierzenie nie spowoduje zmian, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia okoliczność, że nie zmieniła się sama funkcja budynku stacji paliw. W orzecznictwie podkreśla się, że zachowanie nawet tej samej funkcji budynku (obiektu budowlanego) nie przesądza o tożsamości prowadzonej w nim działalności. Przy zmianie sposobu użytkowania chodzi o działalność, która niezależnie od zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego prowadzi do zmiany wewnętrznych lub zewnętrznych warunków korzystania z tego obiektu. Zmiana, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, może być spowodowana nie tylko przeprowadzeniem robót budowlanych w budynku, lecz także faktyczną zmianą sposobu jego użytkowania. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy przy tym rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w powoływanym przepisie. Organ odwoławczy podniósł, że przebudowa poddasza budynku stacji, które aktualnie jest otwartą niezagospodarowaną przestrzenią, częściowo przeznaczoną do obsługi stacji, spowoduje zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, ponadto zmianie ulegną również warunki pracy oraz warunki sanitarno-higieniczne dla pracowników, a więc dojdzie do faktycznej zmiany sposobu użytkowania. Tym samym w analizowanej sytuacji inwestycja wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania poddasza przedmiotowego obiektu. W związku z powyższym, uznano decyzję Starosty [...] za prawidłową. W skardze z dnia [...] lipca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zobowiązanie organu do wydania w terminie 30 dni decyzji ze wskazaniem rozstrzygnięcia, tj. uwzględnienia w całości wniosku złożonego przez skarżącą, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 4 oraz w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 6 i art. 8 K.p.a. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że choć organ odwoławczy dostrzegł nieprawidłowość uzasadnienia decyzji organu I instancji, to jednak orzekł o utrzymaniu tej decyzji w mocy, opierając się na mglistych i wyjątkowo niejasnych, nieznanych przepisom przesłankach. Tymczasem dokonując oceny, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego trzeba mieć na uwadze, że nie chodzi o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego, ale o zmianę, która wpływa na zmianę istotnych wymagań odnoszących się do danego obiektu, związanych z konkretnym sposobem korzystania z niego. Tymczasem planowana przez skarżącego inwestycja nie spowoduje zmiany istotnych wymagań odnoszących się do użytkowania obiektu, albowiem budynek będzie nadal użytkowany jako stacja benzynowa, w sposób w pełni odpowiadający treści wydanej już dla obiektu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 roku dotyczącej pozwolenia na użytkowanie stacji benzynowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Oś sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda zasadnie uznał, że planowana przebudowa prowadzi do zmiany sposobu użytkowania części obiektu, a w konsekwencji, czy zasadnie utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] odmawiającą wydania pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji, z powodu nieprzedłożenia przez inwestora, pomimo wezwania, decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania. Z przedłożonego wraz z aktami sprawy projektu budowlanego przebudowy stacji paliw z małą gastronomią (kat. XX) wynika, że obecnie na parterze budynku mieści się sala sprzedaży połączona ze stanowiskami kasowymi oraz sala restauracyjna. Ponadto na parterze znajdują się pomieszczenia niedostępne dla klientów związane z obsługą stacji – zmywalnia, kuchnia, obieralnia, magazyn, szatnie, łazienka, WC męski/niepełnosprawni, WC damski, umywalnia, jadalnia, kotłownia, biuro. Na piętrze budynku znajdują z kolei się dwa pomieszczenia obsługi stacji (str. 8 projektu). W ramach inwestycji planuje się przebudowę piętra budynku w celu wydzielenia dodatkowych pomieszczeń związanych z administracją i księgowością oraz wydzieleniu pomieszczeń wypoczynkowych dla pracowników firmy – kierowców, którzy dostarczają paliwo, gaz itp. na potrzeby dostaw do stacji paliw. Kierowcy w pomieszczeniach wypoczynkowych będą przebywać podczas obowiązkowych przerw w jeździe. Do swojej dyspozycji kierowcy oprócz pomieszczenia wypoczynkowego będą mieli aneks kuchenny i pomieszczenie WC (s. 11 projektu). Co przy tym istotne, jak wskazano w treści projektu, nowoprojektowane pomieszczenia na piętrze budynku przeznaczone będą tylko i wyłącznie dla osób związanych z obsługą stacji paliw z małą gastronomią, nie przewiduje się możliwości dostępu osób postronnych na piętro budynku (s. nienumerowana projektu, pomiędzy s. 13 i s. 14). Mając powyższe na uwadze, Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, iż argumentacja organu I instancji w zakresie zmiany poprzez planowaną przebudowę kategorii obiektu na budynek zamieszkania zbiorowego oparta została na domniemaniach i stoi w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności z przedłożoną dokumentacją projektową. Skoro bowiem zarówno obecnie, jak i po przebudowie, piętro stacji paliw ma być dostępne wyłącznie dla tej samej kategorii osób, tj. dla osób związanych z obsługą stacji paliw z małą gastronomią, nieuprawnione było założenie, że wydzielone wraz z innymi pomieszczeniami z dwóch pomieszczeń typu open space pokoje dla kierowców będą służyć jako pokoje gościnne na wynajem. Jak wskazał inwestor, kierowcy cystern dostarczający paliwo do stacji muszą przestrzegać ściśle określonego czasu pracy i mają obowiązkowe przerwy od jazdy, stąd inwestor zdecydował się wydzielić na poddaszu pokoje dziennego pobytu kierowców – pokoje relaksacyjne/wypoczynkowe, do których kierowcy będą mogli udać się na krótki odpoczynek oraz odświeżyć się po podróży. Zastosowanie przez organ I instancji reguł odnoszących się do instytucji domniemania faktycznego nie zwalniało go z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7, 77 § 1 K.p.a.). Domniemanie faktyczne jest bowiem metodą ustalenia istotnych dla sprawy faktów na podstawie innych ustalonych faktów, przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego i zasad logiki. Zastosowanie instytucji domniemania faktycznego powinno być zatem poprzedzone postępowaniem dowodowym organu administracji publicznej ukierunkowanym na istnienie wprost istotnego dla sprawy faktu prawotwórczego w oparciu o konkretne środki dowodowe. Powyższe nie miało jednak miejsca w okolicznościach faktycznych sprawy. Przechodząc z kolei do powodów uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd wskazuje, że stanowisko organu odwoławczego odnośnie spowodowania przez planowaną przebudowę zmian, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jest przedwczesne. Uzasadniając zajęte stanowisko w tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że przebudowa poddasza budynku stacji, które aktualnie jest otwartą, niezagospodarowaną przestrzenią, częściowo przeznaczoną do obsługi stacji, spowoduje zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu. W tym kontekście wyjaśnienia wymaga, że Sąd zgadza się, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu. Tym niemniej, organ odwoławczy nie uzasadnił w sposób przekonujący, dlaczego uznał, że podzielenie dwóch pomieszczeń typu open space na mniejsze pomieszczenia doprowadzi do zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu. Twierdzenie to zdaje się przy tym stać w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, albowiem z przedłożonego do akt sprawy projektu budowlanego wyraźnie wynika, że obecnie pomieszczenia typu open space wykorzystywane są przez osoby związane z obsługą stacji paliw z małą gastronomią, a po przebudowie powstałe na piętrze pomieszczenia będą służyć tym samym osobom. Inwestor nie przewidział możliwości dostępu osób postronnych na piętro budynku, stąd lakoniczne i niewystarczające jest twierdzenie organu odwoławczego, że planowana przebudowa doprowadzi do zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu. Organ odwoławczy powołał się przy tym na orzeczenia sądów administracyjnych wydawane w sprawach, w których pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi w budynkach mieszkalnych (wydzielone pomieszczenia z łazienkami przeważnie na piętrach budynków) były wynajmowane osobom trzecim, co oznaczało, że ta część budynku mieszkalnego w istocie pełniła funkcję budynku zamieszkania zbiorowego. W takich przypadkach niewątpliwie dochodziło do zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania, albowiem pomieszczenia te – dotychczas przeznaczone do wyłącznie do użytku mieszkańców domu lub nieużytkowane (poddasza), były udostępniane do użytku osobom trzecim. Jednakże w rozpoznawanej sprawie, jak już powyżej wskazano, piętro budynku obecnie, jak i po przebudowie będzie użytkowane przez tę samą kategorię osób, tj. osoby związane z obsługą stacji paliw z małą gastronomią. Z przedłożonych do akt sprawy dokumentów nie wynika przy tym, że obecnie tylko część osób związanych z obsługą stacji paliw z małą gastronomią ma dostęp do pomieszczeń na piętrze, a planowana rozbudowa ma posłużyć rozszerzeniu grona tych osób. Jak wynika z pisma inwestora z dnia [...] marca 2020 r., inwestor chce stworzyć pracownikom bardziej dogodne warunki pracy, poprzez zmianę wyposażenia i zmianę organizacji przestrzeni (możliwość dostosowania temperatury w każdym pomieszczeniu według preferencji pracownika, ograniczenie hałasu emitowanego przez innych pracowników i elektroniczne urządzenia, który roznosi się po pomieszczeniach typu open space) (k. 20 akt adm. organu I instancji). Jako drugi argument uzasadniający tezę, że planowana przebudowa spowoduje zmiany, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ odwoławczy wskazał, że zmianie ulegną warunki sanitarno-higieniczne dla pracowników. Organ odwoławczy nie umotywował jednak tej tezy w żaden sposób. Tymczasem zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Sąd wskazuje, że w zacytowanym przepisie mowa jest przy tym nie o "warunkach" w potocznym rozumieniu tego słowa, ale o warunkach wynikających z przepisów prawa, tj. z przepisów regulujących odpowiednio bezpieczeństwo pożarowe, powodziowe, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska. Choć więc w rozpoznawanej sprawie realizacja planowanej inwestycji niewątpliwie zmieni warunki higieniczno-sanitarne w potocznym rozumieniu tego słowa (pojawi się aneks kuchenny, jadalnia, łazienki), organ odwoławczy nie wskazał, które konkretnie przepisy higieniczno-sanitarne znajdą zastosowanie po dokonanej przebudowie, a które obecnie nie znajdują zastosowania. Innymi słowy, warunki wskazane w jakich dokładnie przepisach higieniczno-sanitarnych będą musiały spełniać wydzielone pomieszczenia, których obecnie nie muszą spełniać istniejące pomieszczenia typu open space, ze wskazaniem nazwy aktu prawnego oraz konkretnej jednostki redakcyjnej. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), w pkt I wyroku uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], albowiem została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem wpisu od skargi, kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015, poz. 1800 ze zm.). Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia 24 lutego 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.