II SA/Po 617/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze sprzeciwu M. G. od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala sprzeciw

Decyzja z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim"), po rozpatrzeniu odwołania M. G., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] marca 2020 r., [...] o nakazie rozbiórki "trzystanowiskowych garaży" w [...] przy ul. [...] na działce [...]. Jednocześnie organ odwoławczy przekazał Inspektorowi Powiatowemu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. W dniu [...] października 2019 r. Inspektor Powiatowy przeprowadził kontrolę legalności zabudowy na działce [...] i [...] w [...]. W jej trakcie ustalono, że na nieruchomości w granicy z działką [...] znajduje się trzystanowiskowy garaż o wymiarach 8,88 m x 4 m. Jest to obiekt o konstrukcji stalowej ze ścianami i dachem z blachy trapezowej. Garaż ustawiony jest bezpośrednio na kostce brukowej. Według oświadczenia pełnomocników inwestora (M. G.) garaż zrealizowano w kwietniu 2019 r. bez stosowych pozwoleń. Pismem z dnia [...] listopada 2019 r., [...] Inspektor Powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm. –, dalej "P.b."), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie wspomnianego garażu na działce [...] oraz nakazał M. G. przedłożenie decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami oraz zaświadczenie o wpisie autora projektu na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Wskazane obowiązki Inspektor Powiatowy polecił wykonać inwestorce do [...] marca 2020 r. Zaznaczyć w tym miejscu można, że opisane postanowienie z dnia [...] grudnia 2019 r. pełnomocnik M. G. (M. G.) odebrał [...] grudnia 2019 r. Pismem z dnia [...] marca 2020 r., które wpłynęło do Inspektoratu Powiatowego [...] marca 2020 r., M. G. wniosła o zawieszenie postępowania [...] Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 48 ust. 4 P.b., nakazał M. G. rozbiórkę "trzystanowiskowych garaży" w [...] przy ul. [...] na działce [...]. W motywach decyzji organ wskazał, że budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej i został posadowiony z naruszeniem § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm., dalej "r.w.t."). Nadmienił, że naruszono także regulacje szczególne zawarte w tym paragrafie, jak § 12 ust. 3 pkt 3 r.w.t. Inspektor Powiatowy doszedł dalej do przekonania, że z uwagi na parametry obiektu objętego postępowaniem, nie ma możliwości jego zalegalizowania także w kontekście art. 48 ust. 2 pkt 2 P.b. W dalszej części wywodu organ zaznaczył natomiast, że mimo powyższego umożliwił właścicielce podjęcie próby legalizacji spornego obiektu i w tym celu wydał postanowienie z dnia [...] grudnia 2019 r., [...] Nie zostało ono jednak w terminie wykonane, stąd nakaz rozbiórki znajdował umocowanie w art. 48 ust. 4 P.b. W odwołaniu od nakazu rozbiórki M. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła naruszenie art. 28 w zw. z art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") , art. 28 ust. 2 P.b. oraz art. 97 § 1 K.p.a., a także zwróciła uwagę na błędy w ustaleniach dotyczące przedmiotu postępowania (na działce nie ma garażu trzystanowiskowego, lecz znajduje się tam garaż dwustanowiskowy i wolnostojący parterowy budynek gospodarczy; ponadto organ błędnie ustalił położenie obiektu względem działki [...]). Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., [...] Inspektor Wojewódzki, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uwzględnił odwołanie w całości i uchylił decyzję Inspektora Powiatowego, a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Inspektor Wojewódzki wskazał na szereg nieścisłości. Zwrócił uwagę, że postępowanie wszczęto w odniesieniu do legalności zabudowy w [...] na działkach [...] i [...] ([...]). Postanowienie z dnia [...] grudnia 2019 r., [...] wydano co do "garażu trzystanowiskowego" na działce [...], natomiast rozbiórkę orzeczono w stosunku do "trzystanowiskowych garaży" na wymienionej działce. Zdaniem organu odwoławczego przedmiot postępowania jest tym samym nieprecyzyjny, co aktualizuje potrzebę przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 K.p.a.). Inspektor Wojewódzki zwrócił także uwagę, że nie ustalono, czy sporny obiekt jest budynkiem czy obiektem tymczasowym w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. Nie ustalono też, kto jest właścicielem nieruchomości w otoczeniu inwestycji, co uniemożliwia zweryfikowanie kręgu stron postępowania. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że w materiale dowodowym nie zgromadzono mapy, która pozwalałaby zorientować się co do lokalizacji spornego garażu oraz pozwoliłaby na ocenę jego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Odnosząc się do odwołania Inspektor Wojewódzki zgodził się ze skarżącą, że jest nie do zaakceptowania sposób działania organu pierwszej instancji, który na wskazanie strony, że nie ustalono kręgu stron po A. K., nie tylko nie odpowiedział, ale bezrefleksyjnie wykreślił tą osobę z kręgu stron. Wreszcie, nie rozpoznano także wniosku o zawieszenie postępowania, który złożyła M. G.. Niezależnie Inspektor Wojewódzki zgłosił także zastrzeżenia do postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 r., [...], w którym nie sprecyzowano jakiego terenu ma dotyczyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzja o warunkach zabudowy. W sprzeciwie M. G. zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. wskazując, że kwestionowaną decyzje wydano w warunkach, w których zachodziła podstawa do uchylenia nakazu rozbiórki i do umorzenia postępowania administracyjnego. Wyjaśniła, iż zgadza się z Inspektorem Wojewódzkim co do powodów uchylenia decyzji Inspektora Powiatowego, jednak jej zdaniem nie powinno dojść do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jest tak dlatego, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa i jako rozstrzygnięcie niewykonalne (art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a.). Świadczy o tym fakt, że przedmiot sprawy od początku był określony nieprecyzyjnie. Uprzednio zobowiązano M. G. do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak nie sprecyzowano, jakiej decyzji te dokumenty mają dotyczyć. W odpowiedzi na sprzeciw Inspektor Wojewódzki wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, albowiem Inspektor Wojewódzki w okolicznościach sprawy zobligowany było uchylić decyzję organu pierwszej instancji, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia motywów wyroku Sąd uznał za konieczne przedstawienie kilku zdań wyjaśnienia dotyczących charakteru sprawy. Sąd – opierając się na doświadczeniach w zakresie społecznego odbioru decyzji kasacyjnych (uchylających decyzję organu pierwszej instancji i przekazujących sprawę do ponownego rozpatrzenia) – przyjmuje, że sprzeciw M. G. od decyzji kasacyjnej Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] jest zapewne powodowany poczuciem zaniepokojenia po stronie skarżącej co do dalszych kierunków postępowania. Sąd ma świadomość, że rozstrzygnięcie, którego istotą jest przekazanie sprawy do dalszego procedowania, może niekiedy wywoływać obawę, że w istocie – w dalszej perspektywie – otwiera się droga do wydania określonego rozstrzygnięcia, którego osoby składające sprzeciw z reguły nie chcą dopuścić. W niniejszej sprawie – jak wskazano wyżej – M. G. przyjmuje, że nie ma w ogóle podstaw do prowadzenia postępowania w kierunku rozbiórki obiektu na działce [...], a to dlatego, że w postępowaniu tym jego przedmiot nie został dostatecznie sprecyzowany. Jej zdaniem nie ma więc potrzeby przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 K.p.a., natomiast postępowanie administracyjne należy umorzyć. W ocenie Sądu zarzut sprzeciwiającej się M. G. jest nietrafny, przy czym w tym kontekście należy zwrócić uwagę przede wszystkim na stronę proceduralną przebiegu postępowania administracyjnego. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że decyzja kasacyjna – gdyż taka jest obecnie przedmiotem zaskarżenia – nie wyłącza ani nie ogranicza w żadnym stopniu prawa stron do podnoszenia na dalszym etapie sprawy wszelkich zarzutów w celu ochrony swojego interesu. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (poza pewnymi sytuacjami wyjątkowymi, które w tym przypadku nie zachodzą) nie ma na celu ukierunkowywać merytorycznie sprawy, a jedynie jest rozstrzygnięciem wskazującym organowi pierwszej instancji na konieczność uzupełniania materiału dowodowego w istotnym zakresie i przeprowadzenie jego ponownej kompleksowej oceny. Przechodząc do elementów procedury sądowoadministracyjnej – na które też należy w tym miejscu zwrócić uwagę – Sąd podkreśla, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało "sprzeciwem od decyzji", a nie "skargą", co determinuje zakres kontroli legalności kwestionowanej decyzji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., [...] Inspektor Wojewódzki na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił w całości decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...] marca 2020 r., [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z kolei zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn zm., dalej "P.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Art. 64e P.p.s.a. stanowi wreszcie, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Powyższe oznacza, że Sąd w niniejszej sprawie nie mógł wykroczyć w swych rozważaniach poza zarzut dotyczący art. 138 § 2 K.p.a. Przy tej okazji warto zasygnalizować, że poprzez ograniczenie zakresu kognicji sądu administracyjnego, w przypadku środka zaskarżenia, jakim jest sprzeciw od decyzji, ustawodawca dążył do maksymalnego uproszczenia procedury i przyspieszenia kontroli decyzji kasacyjnych. Wyłączono przez to między innymi możliwość udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym innych podmiotów, aniżeli wnoszący sprzeciw (art. 64b § 3 P.p.s.a.). Taka konstrukcja sprzeciwu ma konsekwencje nie tylko proceduralne. Ze względu na ograniczony udział podmiotów mających w sprawie interes prawny Sąd rozpoznający sprzeciw od decyzji musi bowiem baczyć, aby w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie ukierunkowywać sprawy merytorycznie w kontrze do interesów osób, które w postępowaniu nie uczestniczą, a wręcz nie mogą uczestniczyć. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Sąd nie miał wątpliwości, że w sprawie zachodziły podstawy do wydania przez Inspektora Powiatowego decyzji kasacyjnej. Przede wszystkim wskazać należy, że decyzja objęta sprzeciwem jest przygotowana rzetelnie, a argumentacja organu jest wnikliwa, przejrzysta i przekonująca. Inspektor Wojewódzki przeprowadził obszerną, wnikliwą analizę materiału dowodowego i zidentyfikował w nim szereg braków, względnie nieścisłości, które z całą pewnością świadczą o nie dopełnieniu warunków określonych P.b., które pozwoliłyby – w każdym razie w zastanym stanie sprawy – na wydanie decyzji rozbiórkowej względem M. G.. Skutkiem tego zaistniała konieczność ponownego badania sprawy w zakresie mającym wpływ na jej wynik. Odnosząc się do argumentów podniesionych w sprzeciwie Sąd podkreśla, że zaskarżona decyzja uwzględnia nie tylko zarzuty, ale i wnioski odwołania M. G.. Ta wszakże domagała się w nim właśnie uchylenia decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] marca 2020 r., [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (zob. k. 6 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Inspektor Wojewódzki, podobnie jak skarżąca, dostrzegł, że w toku postępowania jako nieprecyzyjny jawił się przedmiot sprawy, gdyż różnie go definiowano w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, następnie w postanowieniu Inspektora Powiatowego z dnia [...] grudnia 2019 r., [...] i wreszcie w samej decyzji rozbiórkowej. Sąd zgadza się z organem odwoławczym, że w sprawie zaniechano – wymaganych chociażby ze względu na potrzebę dochowania standardów z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. – rozważań dotyczących charakteru obiektu budowlanego, którego postępowanie dotyczy, a jest to przecież istotne z punktu widzenia upewnienia się przez organ, czy wybrano należytą procedurę jego oceny określoną w P.b. Otwarta pozostała kwestia kręgu stron, znaczenia kwestii ustalenia następstwa prawnego po A. K. oraz związanej z tym oceny żądania zawieszenia postępowania. Są to kwestie, które były zgłoszone przez M. G. na etapie postępowania, do których Inspektor Powiatowy się nie odniósł, a powinien. Wreszcie Inspektor Wojewódzki, zważając, że podstawą rozbiórki uczyniono art. 48 ust. 4 P.b., zwrócił uwagę na nieprecyzyjne żądania samego postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 r., [...] W ocenie Sądu zachodziła potrzeba uchylenia decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] marca 2020 r., [...], gdyż organ pierwszej instancji w sposób niewystarczająco wnikliwy wyjaśnił i rozpatrzył sprawę (naruszono art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) i z całą pewnością zachodziła potrzeba powtórzenia postępowania. Zresztą w tym miejscu można dodać, że w kwestii potrzeby uchylenia decyzji Inspektora Powiatowego M. G. w sprzeciwie zgodziła się z organem odwoławczym. Wnosząca sprzeciw domagała się natomiast, aby w miejsce decyzji kasacyjnej wydano decyzję o uchyleniu nakazu rozbiórki i o umorzeniu postępowania (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.). Zdaniem Sądu jest to żądanie zbyt daleko idące i w okolicznościach sprawy nie znajdujące usprawiedliwionych podstaw. O ile rzeczywiście przedmiot postępowania w toku czynności organu nie był precyzyjnie określany, to jednak nie można na tej podstawie wywodzić – jak czyni M. G. – że postępowanie przedmiotu nie miało i trzeba było je wobec tego umorzyć. Jest bezspornym w sprawie, że na działce [...] znajduje się zabudowa zrealizowana samowolnie, co przyznali pełnomocnicy skarżącej w toku kontroli przeprowadzonej [...] października 2019 r. Nie ulega też wątpliwości, że sprawa dotyczy właśnie obiektów kontrolowanych – a konkretnie tego, który z toku kontroli został opisany jako "garaż trzy stanowiskowy". W ocenie Sądu w takiej sytuacji postępowania nie można ocenić jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Postępowanie określone przepisami P.b. w stosunku do owego garażu musi być przeprowadzone, natomiast rolą Inspektora Powiatowego będzie precyzyjne opisanie obiektu pod względem charakterystyki i lokalizacji oraz przeprowadzenie czynności nakazanych prawem. To właśnie z tego powodu było konieczne przekazanie organowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że zidentyfikowane przez Inspektora Wojewódzkiego uchybienia w zakresie postępowania wyjaśniającego w pierwszej instancji uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Z opisanych powodów nie było podstaw do uwzględnienia sprzeciwu od decyzji, a w konsekwencji orzeczono o jego oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.