II SA/Po 609/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta P. ustalił na rzecz P. V. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalno - usługowych z parkingiem podziemnym i infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na działkach [...], [...], ark. 13, obręb Ł. położonych w P. przy ul. [...]. Decyzja uzyskała walor ostatecznej z dniem [...] listopada 2011 r. i następnie decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. przeniesiona na P. V. i A. V. - prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą V. Spółka Cywilna P. V., A. V. z siedzibą w C. (dalej oznaczeni jako Spółka lub Inwestor). Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] lutego 2020 r., Inwestorzy wystąpili do Prezydenta Miasta P. (dalej: Prezydent, organ I instancji) o wyjaśnienie treści wyżej opisanej decyzji o warunkach zabudowy (dalej: decyzja WZ) w następującym zakresie: "czy w świetle postanowień decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest zlokalizowanie budynku lokalizowanego na froncie terenu składającego się z [...] segmentów, z których pierwszy będzie znajdował się na froncie działki i będzie miał wysokość [...] kondygnacji, a drugi zlokalizowany zostanie w głębi terenu za maksymalną nieprzekraczalną linią zabudowy i będzie miał wysokość [...] kondygnacji?". W uzasadnieniu wniosku podano, że w świetle Decyzją WZ dopuszczalne jest, aby budynki posiadały segmenty, a stanowisko to potwierdza postanowienie o wyjaśnieniu wątpliwości odnośnie do treści decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Prezydent zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Jednakże w wyniku złożonego odwołania sprawa trafiła do Wojewody, który ma wątpliwości co do zgodności projektowanego przedsięwzięcia z treścią Decyzji WZ w zakresie wysokości budynku częściowo zlokalizowanego na froncie tereny (budynek [...]). Wątpliwości te są przedstawione w postanowieniu Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], które wnioskodawcy załączają do przedmiotowego wniosku. Projektowany budynek ma mieć [...] segmenty, przy czym wysokość segmentu zlokalizowanego na froncie działki określono na [...] kondygnacje, a segmentu lokalizowanego w głębi na [...] kondygnacji. Zdaniem wnioskodawcy należy przyjąć, że możliwe jest, aby budynek A składał się z [...] segmentów, z których jeden zlokalizowany będzie na froncie działki i będzie miał wysokość [...] kondygnacji, a drugi ulokowany zostanie w głębi terenu za nieprzekraczalną linią zabudowy, a więc w odległości [...]m od ul. [...] i będzie maił wysokość [...] kondygnacji. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 123 oraz art. 113 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: KPA) rozstrzygnął o wyjaśnieniu wątpliwości co do treści Decyzji WZ nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w następujący sposób: Zgodnie z zapisami zawartymi w Decyzji WZ nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. określono ilość budynków, przypisując im konkretne parametry. Nie określono przy tym wymagań w zakresie relacji odległościowych między tymi obiektami (nie wskazano m. in., czy mają być to budynku wolnostojące czy styczne ze sobą), nie określono precyzyjnego położenia, nie definiowano również takich kwestii jak ewentualna liczba segmentów w jednym budynku. Kwestie te są weryfikowane w oparciu o przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane na etapie postępowania o pozwolenie na budowę w oparciu o przyjęte rozwiązania projektowe. Odnosząc się zatem wyłącznie do parametru wysokości obu budynków, Prezydent zauważył, co następuje: - dla budynku położonego we frontowej części działki na linii obowiązującej ustalono wysokość do gzymsu wynoszącą maksymalnie [...] m, natomiast dla budynku zlokalizowanego w głębi ustalono wysokość do gzymsu wynoszącą maksymalnie [...] m. Jednocześnie nie określono innych dopuszczeń umożliwiających ewentualne miejscowe przewyższenia budynków ponad tak określone wysokości, zatem wartości maksymalne odnoszą się do poszczególnych budynków. Organ zwrócił uwagę, że z uwagi na położenie terenu inwestycji w strefie ochrony konserwatorskiej zachodzi konieczność uzyskania uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków - dla skonkretyzowanej pod wzglądem architektonicznym i urbanistycznym inwestycji . W uzasadnieniu postanowienia Prezydent wyjaśnił, że w treści Decyzji WZ dokonano następujących ustaleń: - W ustępie 2 Wymagania dotyczące nowej zabudowy - w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono: a) dla budynku lokalizowanego na froncie terenu od strony ul. [...] ustala się do czterech kondygnacji nadziemnych i wysokość od poziomu terenu do gzymsu wynoszącą max. [...] m, b) dla budynku lokalizowanego w głębi terenu ustala się do ośmiu kondygnacji nadziemnych i wysokość od poziomu terenu do gzymsu wynoszącą max. [...] m, jednak nie więcej niż dla budynku przy ul. [...], co należy wykazać w projekcie budowlanym. Organ I instancji wyjaśnił, że decyzja zawiera prawidłowe sformułowania, które wymagają jednak dodatkowego wyjaśnienia. Wskazano, że parametr w tym zakresie został ustalony na podstawie zakresu inwestycji określonej przez wnioskodawcę, która obejmowała: budowę dwóch budynków mieszkalno-usługowych z parkingiem podziemnym i infrastrukturą techniczną. Lokalizacja jednego obiektu przewidziana została we frontowej części terenu od ul. [...], a drugiego w tylnej - w głębi kwartału. Budynek na froncie ma posiadać cztery kondygnacje nadziemne. Natomiast położony w tylnej części osiem. Wyjaśniono, że w Decyzji WZ nie przesądzono o dokładnej wysokości planowanych budynków lub ich ewentualnych segmentów bądź części, nie określono również, czy mają być zrealizowane jako wolno stojące, czy jako styczne. Parametry ustalono jako wartości maksymalne różne dla obu planowanych budynków (dla budynku od strony frontowej - niższa, dla budynku w głębi wyższa). Ostateczna weryfikacja parametrów planowanej inwestycji oraz przyjętych rozwiązań projektowych zostanie przesądzona na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W drodze decyzji o warunkach zabudowy nie jest bowiem możliwe przesądzenie ich jednoznacznego położenia lub formy architektonicznej. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie są bowiem przepisami odrębnymi do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie mają zastosowania. W związku z powyższym w decyzji WZ nr [...] nie dokonano ustaleń w zakresie ostatecznej lokalizacji oraz formy planowanych budynków, zawarto natomiast wskazania zabudowy względem linii zabudowy, maksymalnych wysokości i szerokości elewacji frontowych oraz maksymalnej powierzchni zabudowy. Zażalenie na opisane postanowienie Prezydenta Miasta P. wniósł P. B., żądając jego uchylenia. Skarżący podniósł, że decyzja nr [...] mówi o dwóch budynkach - jednym frontowym o wysokości do [...] m, a drugim w głębi terenu o wysokości do [...] m. Jak zatem wynika z decyzji, mają powstać dwa budynki, jeden niższy, drugi wyższy i nie może być tak, aby był to jeden budynek dwusegmentowy, z których każdy z segmentów ma inną wysokość. Stanowi to niedopuszczalną zmianę decyzji WZ i nie może być tutaj mowy o procedurze wyjaśniania wątpliwości, gdyż taką procedurą nie można zmieniać istotnych treści decyzji WZ. Skarżący wyjaśnił, że wysokość całej inwestycji jest dla niego niezmiernie istotna bowiem jest właścicielem budynku na działce sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji. Zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2020 r. wniósł również pełnomocnik Inwestorów, żądając jego uchylenia jako wydanego z naruszeniem art. 113 § 2 KPA poprzez brak wyjaśnienia treści decyzji pomimo istnienia uzasadnionych wątpliwości co do interpretacji jej postanowień. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że we wniosku o wyjaśnienie treści Decyzji WZ Spółka wskazała, że decyzja ta rodzi wątpliwości co do tego, czy w świetle jej postanowień możliwa jest realizacja dwóch budynków (dalej: budynek A i B), z których budynek A będzie składał się z [...] segmentów, z czego pierwszy będzie znajdował się na froncie działki i będzie miał wysokość [...] kondygnacji, a drugi zlokalizowany zostanie w głębi terenu za maksymalną nieprzekraczalną linią zabudowy i będzie miał wysokość [...] kondygnacji. W pkt 1.2 Decyzji ustalono dla budynku lokalizowanego na froncie terenu od ul. [...] wysokość do 4 kondygnacji nadziemnych, a dla budynku lokalizowanego w głębi terenu wysokość do 8 kondygnacji nadziemnych. Nieprzekraczalną linię zabudowy dla budynku w głębi terenu określono na odległość [...] m od ul. [...]. Zarazem w świetle treści Decyzji WZ możliwe jest, aby budynki posiadały segmenty, przy czym w Decyzji nie określono wymagań odległościowych pomiędzy budynkami oraz liczby segmentów poszczególnych budynków. Określając wymagania dla nowej zabudowy w treści Decyzji zawarto zapis, w myśl którego "Lokalizacja jednego obiektu przewidziana została we frontowej części terenu od ul. [...], a drugiego w tylnej - w głębi kwartału. Budynek na froncie ma posiadać cztery kondygnacje nadziemne, obiekt w tylnej części osiem" (s. 4 i 5 Decyzji). Zauważono, że Decyzja posługuje się pojęciem "obiekt" zamiast budynek, które ma szersze znaczenie i niekoniecznie musi odnosić się do pojedynczego budynku. Przyjęcie takiego rozwiązania wskazuje, że w Decyzji pojęcie "budynek" nie zostało użyte w znaczeniu, w jakim jest ono używane w przepisach wykonawczych do Prawa budowlanego. Pojęcie "budynek" użyte w niej może również dotyczyć segmentu budynku. Ponadto, Decyzja dopuszcza możliwość lokalizacji segmentów, jednak nie określa ich parametrów, w tym wysokości i umiejscowienia na działce. Zdaniem Inwestorów powyższe wskazuje, że postanowienia Decyzji WZ budzą wątpliwości co do ich interpretacji, w związku z czym konieczne jest uzyskanie odpowiedzi na pytanie postawione we wniosku o wyjaśnienie treści Decyzji. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu Organ nie wyjaśnił wątpliwości dotyczących treści Decyzji. Organ wskazał jedynie na kwestie, które wprost wynikają z treści Decyzji i wcześniejszego postanowienia dot. wyjaśnienia wątpliwości co do treści Decyzji. Organ przywołał jedynie zapisy Decyzji, w których określona została maksymalna wysokość poszczególnych budynków, natomiast nie wyjaśnił wątpliwości dotyczących tego, czy możliwa jest realizacja dwóch budynków, z których budynek A będzie składał się z [...] segmentów, z czego pierwszy będzie znajdował się na froncie działki i będzie miał wysokość [...] kondygnacji, a drugi zlokalizowany zostanie w głębi terenu za maksymalną nieprzekraczalną linią zabudowy i będzie miał wysokość [...] kondygnacji. Organ w żaden sposób nie odniósł się do pytania sformułowanego we wniosku. Na poparcie zasadności wniosku o wyjaśnienie odwołano się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. II SAB/OI [...], w którym sąd orzekł, że jeżeli strona postępowania, występująca jako adresat decyzji, ma wątpliwości co do treści decyzji, a w konsekwencji trudności z właściwą oceną swojej sytuacji prawnej, ma prawo do uzyskania odpowiedniego wyjaśnienia. Organ zobowiązany jest wyjaśnić decyzję (postanowienie), gdy jest ona niejednoznaczna lub sformułowana w sposób utrudniający ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO w P. lub Kolegium) postanowieniem z dnia [...] maja 2020r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § (powinno być art. 138 § 2 – uwaga Sądu) w zw. z art. 113 § 2 - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. 2020.256 – dalej KPA), uchyliło w całości zaskarżone postanowienie oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że Inwestor zwrócił się o wyjaśnienie treści decyzji organu pierwszej instancji w kwestiach dotyczących ustalenia lokalizacji planowanych budynków oraz ich wysokości. Organ podniósł, że celem zastosowania przepisu art. 113 § 2 KPA jest usunięcie niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie to jednak może dotyczyć uchybień językowych (semantycznych lub synktatycznych) lub uchybień w zakresie spójności jej treści. Na podstawie powyższego przepisu organ jest uprawniony do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję. Na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia decyzji treści decyzji, nie można osiągnąć uzupełnienia jej treści czy też jej poprawienia, nie można jej zmieniać i nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. W tej sprawie organ pierwszej instancji wyjaśnił, w jaki sposób rozumie określenie parametrów dla planowanej inwestycji, wskazał ponadto, że nie może wyjaśnić kwestii związanej z lokalizowaniem planowanych budynków, bowiem te zagadnienia należą do kategorii zagadnień regulowanych przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zagadnienia regulowane przez wskazane rozporządzenie wykonawcze do ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy, jego dyspozycje rozważane są na etapie późniejszym postępowania, na etapie ubiegania się przez inwestora o decyzję o pozwoleniu na budowę, na etapie projektowania i realizacji inwestycji. W ocenie Kolegium organ I instancji zachował się nieprawidłowo, bowiem skoro uznał, że nie ma podstaw do wyjaśnienia treści decyzji w odniesieniu do kwestii lokalizowania budynków na działce objętej wnioskiem, to powinien był odmówić inwestorowi wyjaśnienia treści decyzji w tym zakresie. Zdaniem Kolegium znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku inwestora ma treść postanowienia Wojewody z dnia [...] grudnia 2019r. nr [...], które do akt administracyjnych przedłożył inwestor. Organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek inwestora dot. wyjaśnienia treści decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. powinien wziąć pod uwagę cały zgromadzony materiał dowodowy i poddać go ocenie. Co istotne, wnioskujący o wyjaśnienie treści decyzji inwestor nie oczekuje określenia odległości pomiędzy budynkami wyrażonej np. w wielkościach metrycznych. W ocenie Kolegium w tym przypadku uchylenie się organu pierwszej instancji od wyjaśnienia, w jaki sposób powinny być sytuowane planowane budynki, jest przedwczesne. Z praktyki członków składu orzekającego Kolegium wynika, iż organ pierwszej instancji niejednokrotnie w treści decyzji o warunkach zabudowy określa położenie poszczególnych planowanych segmentów budynków względem siebie. Odmowa wyjaśnienia treści decyzji wydanej na jego rzecz w żądanym zakresie budzi wątpliwości co do równego traktowania podmiotów postępowania administracyjnego. Skarżący oczekuje, iż organ pierwszej instancji wyjaśniając treść swojej decyzji wskaże możliwą do realizacji ilość kondygnacji. Zdaniem Kolegium nie ma przeszkód do wyjaśnienia treści decyzji także i w tym zakresie, bowiem zmianie nie ulegają zawarte w treści decyzji z dnia [...] kwietnia 2011r. określone wysokości planowanych budynków. W ocenie organu odwoławczego i w świetle przywołanego postanowienia Wojewody określone w Decyzji WZ parametry w zakresie położenia planowanych budynków i ich wysokości mogą nastręczać niejasności, które należy wyjaśnić w trakcie ponownego postępowania administracyjnego. Odnosząc się natomiast do zarzutów zażalenia P. B. Kolegium podzieliło stanowisko, że za pomocą instytucji sprostowania oczywistej omyłki nie można doprowadzać do merytorycznej zmiany treści decyzji. W tym przypadku jednak z taką sytuacją nie mamy do czynienia, bowiem wysokości dwóch segmentów budynków - 14,5 m oraz 24 m wynikają z treści ustaleń Decyzji WZ nr [...], zaś kwestia położenia planowanych budynków względem siebie wymaga doprecyzowania. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien mieć na uwadze treść przywołanego postanowienia Wojewody oraz treść żądania Inwestora Skargę na postanowienie SKO w P. z dnia [...] października 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł P. B., zarzucając nieuwzględnienie argumentów zawartych w jego zażaleniu na postanowienie organu I instancji oraz błędne przyjęcie, że w sprawie znaczenie ma postanowienie Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżanego postanowienia. SKO w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podtrzymał stanowisko, że treść postanowienia Wojewody z dnia [...] grudnia 2019r. jest istotna dla wyjaśnienia treści decyzji o WZ z dnia [...] kwietnia 2012r. i pozostaje z nią w związku. Mając na uwadze m.in. treść art. 7 KPA Kolegium uznało, iż organ pierwszej instancji rozstrzygając wniosek inwestora o wyjaśnienie treści decyzji organu pierwszej instancji nie poczynił dokładnych ustaleń faktycznych. Przede wszystkim nie dokonał w ogóle oceny treści przywołanego postanowienia Wojewody, pomijając ten dokument całkowicie w trakcie postępowania i nie dokonał oceny jego wpływu na treść żądania, a w konsekwencji na treść wyjaśnienia określonych zapisów zawartych w Decyzji WZ z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. W świetle powołanych przepisów sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Z kolei stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.- dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla je, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylające postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2020 r, którym wyjaśniono wątpliwości w przedmiocie treści Decyzji WZ z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], oraz przekazujące sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do oceny tego, czy SKO w P. prawidłowo uznało, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich wątpliwości strony (inwestora) co do treści Decyzji WZ z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji na działkach [...], [...], ark. 13, obręb Ł. położonych w P. przy ul. [...]. . Zgodnie z art. 113 § 2 KPA organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Rozpoznanie wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji zakończyć się może bądź postanowieniem wyjaśniającym te wątpliwości, bądź też postanowieniem o odmowie wyjaśnienia wątpliwości. Instytucja wykładni decyzji służy wyjaśnieniu wątpliwości co do jej treści. Ma więc zastosowanie przede wszystkim w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie jest niejasne lub nie zostało wystarczająco precyzyjnie sformułowane. Wyjaśnienie treści rozstrzygnięcia nie jest tożsame z oceną jego prawidłowości, lecz ma służyć jedynie jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w rozstrzygnięciu (tu: decyzji). Jeśli wola ta w sposób jednoznaczny z decyzji wynika, wyjaśnienie jej treści jest zbędne (por wyrok NSA z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3094/18, publ. CBOSA). Przedmiotem wyjaśnienia mogą być w szczególności niejednoznaczne lub niejasne sformułowania zawarte w osnowie decyzji (postanowienia), które utrudniają jednoznaczne ustalenie sensu rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. II OSK 3090/17 – to i wszystkie przywołane niżej orzeczenia dostępne na stronie internetowej NSA w: CBOSA). Wyznaczone przepisem art. 113 § 2 KPA pole działania organu jest więc ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań, wyjaśnień bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Podkreślić jednak należy, iż wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie treści decyzji nie może być bowiem wykorzystywane przez stronę w celu kwestionowania samej zasadności decyzji (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3090/17, publ. CBOSA). Wyjaśnieniu w trybie art. 113 § 2 KPA nie mogą również podlegać wątpliwości strony powstałe na tle uzasadnienia aktu lub interpretacji przepisów prawa. W postępowaniu o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać o nowe elementy, co skutkowałoby koniecznością zmodyfikowania dotychczasowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Nie jest również dopuszczalne, aby w tym trybie dokonywać interpretacji przepisów prawa, gdyż wówczas mielibyśmy do czynienia z wykładnią prawa, a nie z wyjaśnieniem treści decyzji. Odnosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że kontroli Sądu poddane zostało postanowienie SKO w P. o charakterze kasatoryjnym. O ile organ I instancji (Prezydent Miasta P.) rozpatrzył wniosek Inwestora merytorycznie i dokonał wyjaśnienia treści Decyzji WZ w zakresie, w jakim uznał to za możliwe, to organ rozpatrujący zażalenia stron postępowania uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, o czym w dalszej części uzasadnienia. Wskazać w tym miejscu bowiem należy, że do wyjaśnienia treści decyzji właściwy jest organ, który wydał akt budzący wątpliwości. Zasadniczo zatem organ wyższego stopnia, rozpatrując zażalenie, nie jest uprawniony do wydania postanowienia reformatoryjnego. "Jedynie bowiem organ pierwszej instancji jest w stanie wyjaśnić motywy, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i formułowaniu uzasadnienia. Organ wyższego stopnia może więc jedynie kontrolować jego działanie w drodze aktu o charakterze kasatoryjnym, względnie utrzymania go w mocy." (tak: K. Klonowski, (w:) H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 819). W konsekwencji, istotne znaczenie dla oceny zasadności skargi ma przede wszystkim argumentacja zawarta w uzasadnieniu organu pierwszej instancji, który wydał budzącą wątpliwości decyzję o warunkach zabudowy. Skoro w realiach rozpatrywanej sprawy kontroli Sądu poddane zostało postanowienie SKO w P., wydane na podstawie art. 138 § 2 KPA w zw. z art. 144 KPA, który do zażaleń w sprawach nieuregulowanych w przepisach rozdziału 11 do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, to kontrola Sądu ma w takim przypadku charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 KPA. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Przepis art. 138 § 2 KPA stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z powołanym przepisem, jest to możliwe, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady postanowienia organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia, którym mowa w art. 138 § 2 KPA. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się powszechnie, iż chodzi tu o takie sytuacje: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Należy również mieć na uwadze, że w świetle treści art. 136 KPA, nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji (tu postanowienia) i ponownego rozpatrywania sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie przypadek uzasadniający kasację postanowienia organu I instancji nie wystąpił i co istotne, nie został w sposób nie budzący wątpliwości wykazany. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie wskazuje i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 KPA. Z uzasadnienia postanowienia Kolegium w pierwszej kolejności wynika, że organ ten uznał konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji z uwagi na brak odniesienia się do postanowienia Wojewody. z dnia16 grudnia 2019 r., nr [...], które wydane zostało w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, a którego podstawę prawną stanowił art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) i które Inwestor przedłożył organowi I instancji do wniosku o wyjaśnienie treści Decyzji WZ. Kolegium przyjęło, że skoro organ I instancji nie odniósł się do treści tego postanowienia i nałożonego nim na Inwestora obowiązku doprowadzenia projektowanej zabudowy do zgodności z Decyzją WZ z dnia [...] kwietnia 2011 r., to uprawnione jest stwierdzenie, że wniosek o wyjaśnienie treści decyzji nie został rozpatrzony w całości. W opinii Sądu stanowisko to jest nieuprawnione, bowiem wymienione postanowienie Wojewody. wpłynęło do akt sprawy i jego treść organowi I instancji musiała być znana organowi I instancji. Ponadto, w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], kilkakrotnie wskazywano na przedmiot i zakres postępowania o ustalenie warunków zabudowy oraz kwestie, które są rozstrzygane na późniejszym etapie inwestycyjnym. Zarazem Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w żaden sposób nie oceniło, że zastrzeżenia, które Wojewoda. wyraził w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2019 r. odnośnie przedłożonego przez Inwestora projektu budowlanego, mogą zostać rozstrzygnięte w postępowaniu o wyjaśnienie treści Decyzji WZ z dnia [...] kwietnia 2011 r. Podkreślenia wymaga, że organ I instancji w uchylonym przez Kolegium postanowieniu z dnia [...] września 2020 r. wyjaśnił, jaka zabudowa może zostać zrealizowana w oparciu o treść Decyzji WZ oraz z jakich przyczyn nie jest możliwe wiążące wypowiedzenie się co do kwestii, które są oceniane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego. W tym zakresie w postanowieniu organu I instancji wyjaśniono, iż w Decyzji WZ nie przesądzono o dokładnej wysokości planowanych budynków lub ich ewentualnych segmentów bądź części, nie określono również, czy mają być zrealizowane jako wolno stojące, czy jako styczne. Parametry ustalono jako wartości maksymalne różne dla obu planowanych budynków (dla budynku od strony frontowej - niższa, dla budynku w głębi wyższa). Wskazano, że ostateczna weryfikacja parametrów planowanej inwestycji oraz przyjętych rozwiązań projektowych zostanie przesądzona na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Organ I instancji wyjaśnił, że w drodze decyzji o warunkach zabudowy nie jest bowiem możliwe przesądzenie ich jednoznacznego położenia lub formy architektonicznej, a przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie mają zastosowania. Wskazano, że w związku z powyższym w decyzji WZ nr [...] nie dokonano ustaleń w zakresie ostatecznej lokalizacji oraz formy planowanych budynków, zawarto natomiast wskazania zabudowy względem linii zabudowy, maksymalnych wysokości i szerokości elewacji frontowych oraz maksymalnej powierzchni zabudowy. W opinii Sądu brak przeprowadzenia przez SKO w P. merytorycznej oceny tych argumentów organu I instancji uzasadnia stwierdzenie, że Kolegium uchyliło się od rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym (zażaleniowym) w jej całokształcie, co narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W opinii Sądu wszystkie powody wskazane w uzasadnieniu postanowienia kasacyjnego, pomijając ocenę merytorycznej ich trafności, powinny być rozważone na etapie postępowania odwoławczego. Tymczasem Kolegium co prawda wskazało, że znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku inwestora ma treść postanowienia Wojewody z dnia [...] grudnia 2019r. nr [...], lecz w żaden sposób nie wyjaśniło z jakich przyczyn, w tym czy zważywszy na odrębność obu postępowań (o ustalenie warunków zabudowy i o udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego), można tak uznać. Stanowisko, że w świetle przywołanego postanowienia Wojewody określone w Decyzji WZ parametry w zakresie położenia planowanych budynków i ich wysokości mogą nastręczać niejasności, które należy wyjaśnić w trakcie ponownego postępowania administracyjnego, jest daleko idącym uproszczeniem. Nie jest bowiem tak, że za każdym razem, gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej zakwestionują przedłożony projekt budowlany w aspekcie jego zgodności z decyzją o warunkach zabudowy, uprawnione będzie dążenie do uzyskania - w drodze wyjaśnienia treści decyzji o warunkach zabudowy -akceptacji dla przyjętej koncepcji zabudowy. Kwestia ta co do zasady powinna zostać rozstrzygnięta na etapie oceny przez organ architektoniczno-budowlany, czy projekt budowlany jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, a końcowo w postępowaniu z ewentualnej skargi na decyzję o zatwierdzeniu (lub odmowie zatwierdzenia) projektu budowlanego i udzieleniu (lub odmowie udzielenie) pozwolenia na budowę. Kolegium ponadto uznało, że organ pierwszej instancji zachował się nieprawidłowo, bowiem skoro uznał, że nie ma podstaw do wyjaśnienia treści decyzji w odniesieniu do kwestii lokalizowania budynków na działce objętej wnioskiem, to powinien był odmówić inwestorowi wyjaśnienia treści decyzji w tym zakresie. W tym zakresie Sąd wskazuje, że z istoty dwuinstancyjności postępowania wynika, iż w takim przypadku organ drugiej instancji może wydać orzeczenie kasacyjno - reformatoryjne, po przeprowadzonej ocenie sprawy w jej całokształcie. Kończąc podnieść należy, że w postępowaniu w trybie art. 113 § 2 KPA organ ma tylko obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może natomiast stanowić konkurencji, ani alternatywy dla określenia praw i obowiązków strony na podstawie prawa materialnego, bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji. Na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji nie można osiągnąć uzupełnienia treści decyzji czy też jej poprawienia, nie można zmieniać decyzji, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Merytoryczna zmiana decyzji może być osiągnięta wyłącznie w trybie odwoławczym ewentualnie w jednym z trybów nadzoru (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 240/17). To inwestor zobligowany jest dostosować swój zamiar inwestycyjny do obowiązujących przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych oraz przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych przyczyn wobec stwierdzenia naruszenia przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Rozpoznając ponownie sprawę SKO w P. zastosuje się do przyjętej przez Sąd wykładni przepisów prawa i dokona merytorycznej oceny postanowienia organu I instancji oraz argumentów przedstawionych w zażaleniach stron postępowania, przy czym w odniesieniu do zażalenia Inwestora rozważenia będzie wymagało, czy wobec cofnięcia wniosku z dnia [...] września 2020 r. o wyjaśnienie treści Decyzji WZ, zachodzą podstawy do umorzenia postępowania adminsiatrcyjnego i w jakim zakresie. Z akt sprawy wynika bowiem, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta P. ponownie wyjaśnił wątpliwości co do treści Decyzji WZ z dnia [...] kwietnia 2011 r. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. pełnomocnik Inwestora wniósł zażalenie na to postanowienie. Pełnomocnik jednocześnie cofnął wniosek z dnia [...] stycznia 2020. Była to okoliczność nieznana SKO w P. w dniu wydania zaskarżonego postanowienia. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z treścią art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów sądowych w wysokości [...] zł uiszczonego wpisu od skargi. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 1290 p.p.s.a.