II SA/Po 599/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi T. M. i N. P. - M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. /-/ W. Batorowicz

W dniu 22 maja 2017 r. T. M. i N. P. – M. wnieśli skargę na wskazaną w rubrum decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W petitum skargi skarżący wnieśli m. in. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] położnej przy ul. [...] w P.. Uzasadniając wniosek skarżący powołując się na treść postanowienia WSA w Krakowie z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 344/15 oraz z dnia 21 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 621/15 wskazali, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczalne jest wstrzymanie wykonalności decyzji o warunkach zabudowy, albowiem taka decyzja podlega swoistemu wykonaniu, albowiem może być wykorzystana w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej: "P.b.") zarówno przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, jak i organami nadzoru budowlanego. Następnie skarżący podkreślili, że decyzje o warunkach zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Krąg stron tego postępowania, który określa art. 28 ust. 2 P.b. jest węższy niż przewidziany w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) co sprawia, że dla stron postępowania innych niż inwestor, ten właśnie etap - tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy, może zamykać drogę do bezpośrednią kwestionowania dopuszczonej nią zmiany sposobu zagospodarowania terenu w kolejnej fazie procesu inwestycyjnego, pomimo gwarantowanej w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, która winna być realna. W dalszej kolejności skarżący wskazali, że z informacji uzyskanych od uczestnika postępowania wynika, że zamierza on zrealizować wielolokalowy budynek mieszkalny na nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością skarżących. Biorąc pod uwagę czas od złożenia odwołania do jego rozpoznania przez organ drugiej instancji oraz deklaracje uczestnika, wykazuje on determinację w szybkiej realizacji inwestycji. Istnieje zatem duża obawa, że inwestor uczyni wszystko, by na bazie zaskarżonej decyzji uzyskać pozwolenie na budowę i rozpocząć budowę budynku znaczenie przekraczającego średnie parametry zabudowy w sąsiedztwie. W związku z tym zachodzi ustawowa przesłanka wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji, tj. spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skutki te powstaną gdy zaskarżona decyzja zostanie wykonana, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W celu zajęcia merytorycznego stanowiska wobec żądania strony skarżącej, koniecznym jest odwołanie się do treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), zgodnie z którym wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, w myśl § 3 tego przepisu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W kontekście powyższego należy wskazać, że przedmiotem ochrony tymczasowej w postaci zastosowania instytucji wstrzymania wykonania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie postępowania egzekucyjnego do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z treścią rozstrzygnięcia zawartego w tym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy zatem jedynie aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy określonego zachowania, a także aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2006 r., sygn. akt I FZ 281/06 – wszystkie powołane w niniejszym postanowieniu orzeczenia dostępne są pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ ). Takim rozstrzygnięciem nie jest decyzja ustalająca warunki zabudowy, która z uwagi na specyfikę regulowanego nią przedmiotu, nie ma cechy wykonalności w rozumieniu art. 61 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1022/17 i z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OZ 595/17). Decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie podlegają wykonaniu, bowiem polegają one na stwierdzeniu istnienia stanu faktycznego i prawnego odnoszącego się do zagospodarowania terenu, mają charakter deklaratoryjny i tym samym nie rodzą po stronie adresata i uczestników postępowania żadnych nakazów lub zakazów określonego zachowania się. Decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter aktu stwierdzającego, że zamierzona inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym, obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Nie wywołuje ona żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Tym samym, z uwagi na charakter decyzji, której wstrzymania domaga się strona skarżąca, nie można mówić o ewentualnym powstaniu skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Odnosząc się do argumentacji skarżących należy wskazać, że co prawda decyzja o warunkach zabudowy jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę, jednak nie stanowi ona aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw skarżących w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Abstrahując od występujących w orzecznictwie postanowień traktujących o posiadaniu przez decyzję o ustaleniu warunków zabudowy atrybutu wykonalności Sąd uznał, że skarżący nie uprawdopodobnili, aby wykorzystanie przez inwestora otrzymanej decyzji o warunkach zabudowy mogło łączyć się z niebezpieczeństwem wywołania zdarzeń określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. /-/ W. Batorowicz