II SA/Po 595/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu Wydział II w następującym składzie: Przewodniczący: sędzia WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym spraw ze skargi M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2014 r. Nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości postanawia: odrzucić skargę. /-/ Jakub Zieliński

Wniesioną w dniu 8 maja 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargą, w której jako stronę skarżącą wskazano Miasto P. jako miasto na prawach powiatu oraz Skarb Państwa, zaskarżono decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2014 r. Powyższą decyzją uchylono decyzję Prezydenta Miasta P. działającego jako prezydenta miasta na prawach powiatu z dnia [...]2014 r. nr [...] , którą odmówiono przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w P. przy ul. Z. orzeczono o dokonaniu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej odrzucenie, argumentując, że w przedmiotowej sprawie podmiotu wnoszącego skargę - Miasto P. nie posiada legitymacji skargowej do wniesienia skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Stosownie do art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Zgodnie z art. 50 §1 powyższej ustawy uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...), natomiast w myśl § 2 powyższego artykułu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Wymóg naruszenia interesu prawnego ma przy tym charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 389/06 – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Taka konstrukcja interesu prawnego przesądza, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ten podmiot, którego sytuacja prawna uległa bezpośredniej zmianie na skutek władczych działań organów administracji państwowej, przy czym naruszenie powyższe musi mieć charakter zindywidualizowany i skonkretyzowany. Jedynie bezpośrednie naruszenie konkretnej normy prawnej może skutkować udzieleniem ochrony prawnej przez sąd administracyjny. Tym samym skarżący musi wykazać na czym polegało naruszenie prawa lub interesu prawnego, którego dopuściły się organy administracji, co znajduje swoje odzwierciedlenie w treści art. 57 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tak ukształtowana struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje jednocześnie krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli sądu administracyjnego. W konsekwencji postępowanie to nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny w aspekcie zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji. Organy te nie mają uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, a postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystywane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (por. T.Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze Lexisnexis Warszawa 2005, str. 212). W świetle powyższego stroną postępowania sądowoadministracyjnego nie może być organ, który rozstrzygał sprawę w pierwszej instancji, bowiem jego rola w postępowaniu skończyła się z chwilą wydania zindywidualizowanego aktu prawnego skierowanego w stosunku do podmiotu znajdującego się na zewnątrz administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 460/05, – dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił odmowną decyzję Prezydenta Miasta P. działającego jako prezydent miasta na prawach powiatu z dnia 4 lutego 2014 r., w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w P. przy ul. Z. oraz orzekł o dokonaniu przekształcenia prawa użytkowanie wieczystego w prawo własności nieruchomości. W tym miejscu należy zauważyć, że Miasto P. jest miastem na prawach powiatu w rozumieniu art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 595, ze zm.). Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 powołanej powyżej ustawy funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta i prezydent miasta. Oznacza to, jak zasadnie wywiedziono w odpowiedzi na skargę, że w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa Prezydent Miasta sprawuje funkcję starosty w sprawach o jakich mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 83). W konsekwencji wydana przez Prezydenta Miasta decyzja z dnia [...] 2014 r. o odmowie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa, stanowi w istocie decyzją tego organu realizującego kompetencje starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, o jakich mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W ocenie Sądu, jednostka samorządu terytorialnego (Miasto P.), którego organ (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako K.p.a.) wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie posiada legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Jak bowiem wywiedziono w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 2293/11 ( dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), powierzenie organowi administracyjnemu właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez ten organ swego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym wyznaczona jest przepisami prawa. Jednostka ta może występować w postępowaniu jako strona (osoba prawna) i wówczas korzysta z wszystkich gwarancji procesowych, jakie przepisy postępowania przyznają stronom. Może też występować jako organ administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. i wtedy będzie "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. W każdym jednak przypadku, gdy organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego rozumianego jako interes osoby prawnej także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem, zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla niej decyzji. W powyższym świetle uznać należało, że skoro Prezydent Miasta P. działający jako prezydent miasta na prawach powiatu, działał w sprawie jako organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne (organ I instancji), to niemożliwe stało się wniesienie przez Miasto skargi na decyzję organu odwoławczego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlegała odrzuceniu. /-/ Jakub Zieliński