II SA/Po 581/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2023 r. sprawy ze skargi E. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r. nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej Spółce uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (trzysta) złotych.

E. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako skarżąca lub Spółka), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do tut. Sądu skargę na uchwałę Rady Miasta Poznania z 11 lipca 2023 r., nr LXXXVIII/1670/VIII/2023, w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania. W skardze Spółka podała, że jest użytkownikiem gruntów (w ramach notarialnej umowy dzierżawy zawartej z ich użytkownikiem wieczystym) stanowiących działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...], [...] i [...], z obrębu [...], dla których prowadzone są księgi wieczyste o numerach (odpowiednio) [...], [...], [...], [...], [...] i [...] Na przedmiotowych działkach od połowy lat 80-tych XX wieku skarżąca prowadzi zakład zagospodarowania odpadów płynnych i stałych, w tym niebezpiecznych. Działalność prowadzona jest na skalę ogólnopolską, na podstawie posiadanych zezwoleń administracyjnych, w tym pozwolenia zintegrowanego. Działalność ta stale się rozwija, wymaga wysokich inwestycji oraz ciągłych innowacji i dostosowań do zmieniających się przepisów i wymagań rynku. W związku z prowadzoną działalnością skarżąca czyni nakłady na nieruchomości. Spółka wskazała, że w poprzednio obowiązującym Studium ww. działki przeznaczone były pod tereny U/P - tereny zabudowy usługowej, produkcyjnej, składów i magazynów. W zaskarżonej uchwale zmieniono ich przeznaczenie, oznaczając je symbolem MW/U — tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej. Skarżąca zwróciła uwagę, że dotychczas prowadzona działalność odbywała się bez ryzyka konfliktów sąsiedzkich, czego nie gwarantuje radykalna zmiana przeznaczenia działek na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W okolicy skarżącej funkcjonują inne przedsiębiorstwa, w tym gospodarujące odpadami, jak R. sp. z o.o. Uzasadnione jest więc zachowanie dotychczasowego przeznaczenia tych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, opisując motywy jakimi kierowała się Rada Miasta Poznania zmieniając przeznaczenie ww. działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej do sądu administracyjnego musi zostać poprzedzona kontrolą jej dopuszczalności, a zatem czy zostały spełnione wszystkie wymogi pozwalające na jej rozpoznanie. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r. nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że stosownie do postanowień art. 101 ust. ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2023 r. poz. 40) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, a po myśli ust. 2a tego przepisu skargę taką, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Z kolei, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W świetle powyższego ocena co do zgodności z przepisami prawa uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego może być dokonywana przez sąd dopiero wówczas, gdy skarga wniesiona jest przez osobę uprawnioną, czyli taką, która wykazała w skardze, że uchwała narusza jej interes prawny. Nie budzi wątpliwości, że uchwałą naruszającą indywidualny interes prawny może być uchwała rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Podzielić bowiem należy stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że o ile studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem kierownictwa wewnętrznego, to może naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej. Jedynym środkiem ochrony prawnej właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości położonych na terenie objętym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które poprzez realny wpływ na treść planu miejscowego wpływa na ich sytuację prawną, jest skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2017 r., II OSK 53/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez daną uchwałę organu gminy jest zatem warunkiem sine qua non dopuszczalności skargi, uzasadniającym dalszą kontrolę tego aktu z punktu widzenia przesłanek, uregulowanych w art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2022r. poz. 503 dalej u.p.z.p.). Interes prawny występuje natomiast wówczas, gdy żądanie uzyskania ochrony prawnej znajduje swoje oparcie w normie prawa materialnego, której stosowanie może oddziaływać na sytuację prawną konkretnego podmiotu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2014 roku, sygn. akt II OZ 783/14, LEX nr 1530818). W literaturze prawa administracyjnego wskazuje się, że interes prawny ma charakter osobisty, konkretny, aktualny, oparty na normie prawnej, którą da się wyodrębnić i ustalić i nie ma charakteru pochodnego (J. Zimmermann. Prawo administracyjne Warszawa 2020 r.s. 374-375). Z przyjmowanego ujęcia interesu prawnego wynika jednoznacznie, że w porządku prawnym musi istnieć norma prawna, która reguluje sytuację adresata działań administracji publicznej. Norma ta musi mieć zakotwiczenie w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a zatem musi wynikać czy to z postanowień Konstytucji RP, ratyfikowanych umów międzynarodowych, ustaw, rozporządzeń czy też postanowień aktów prawa miejscowego. Prawo do zaskarżenia uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przysługuje zatem tylko tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. Jak wynika z niespornych okoliczności, skarżąca Spółka nie jest właścicielem (współwłaścicielem), czy użytkownikiem wieczystym żadnej nieruchomości objętej postanowieniami zaskarżonej uchwały o Studium. Wskazując na swój interes prawny Spółka powołała się na obligacyjne prawo związane z zawarciem przez nią umowy dzierżawy nieruchomości, na której prowadzi działalność gospodarczą. Podała również, iż zmiana przeznaczenia działek i dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej może mieć wpływ na prowadzoną przez nią "w pewnym stopniu uciążliwą" działalność oraz, że na działkach sąsiednich znajdują się inne przedsiębiorstwa, w tym spółka R. gospodarująca odpadami. Biorąc pod uwagę argumentację skarżącej Sąd uznał, iż nie legitymuje się ona interesem prawnym warunkującym możliwość wniesienia skargi na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, lecz jedynie interesem faktycznym. Sytuacja prawna skarżącej może więc być kształtowana wyłącznie w sposób pośredni zaskarżoną uchwałą, tj. jako rezultat ukształtowania prawa własności nieruchomości, którą Spółka dzierżawi od użytkownika wieczystego. W konsekwencji nie może być w tym przypadku mowy o bezpośredniości naruszenia interesu prawnego skarżącej, gdyż legitymuje się ona jedynie prawem obligacyjnym. Odwołując się do orzecznictwa ugruntowanego na tle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy podkreślić, że posiadanie nieruchomości, wynikające z praw obligacyjnych, nie daje takiemu skarżącemu interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Na naruszenie interesu prawnego uchwałą podjętą w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętej uchwałą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., II OSK 133/08, LEX nr 459347, wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 lutego 2008 r., II SA/Bd 735/07, LEX nr 511472, wyrok WSA w Krakowie z 9 sierpnia 2012 r., II SA/Kr 670/12, CBOSA). Zaskarżona uchwała nie wkracza zatem w sferę uprawnień rzeczowych skarżącej do określonych nieruchomości objętych kwestionowaną uchwałą, a skoro tak, to może co najwyżej dotyczyć interesu faktycznego Spółki, a nie prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Strona skarżąca nie wykazała również by uchwała bezpośrednio odnosiła się do treści prawa dzierżawy wynikającej z regulacji ustawowych, np. art. 693 -708 k.c. Jak już wyżej wskazano, co do zasady podmioty nie mające rzeczowego tytułu do nieruchomości nie posiadają legitymacji w zakresie zaskarżenia postanowień uchwał w przedmiocie studium, jak i planu miejscowego Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a oraz § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę odrzucił (pkt 1 postanowienia). Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie na rzecz skarżącej Spółki uiszczonego wpisu sądowego od skargi w związku z odrzuceniem skargi (pkt 2 postanowienia).