II SA/Po 561/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant: st. sekr. sąd. Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ust. 2 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: "K.p.a.") oraz art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204; dalej: "u.g.n."), orzekł o odmowie zwrotu C. O., S. O., M. O., J. O., I. O., R. O., T. O., K. C., B. O., J. O., L. O., M. O., R. O., J. O., R. O. s. P. , W. O., A. Z., C. K., E. Z., P. K., J. K. nieruchomości stanowiącej dawniej parcelę [...], obecnie będącej własnością M. P., położonej w P. przy ulicy [...] i [...], dla której Sąd Rejonowy w P. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], odpowiadającej części działki nr [...], arkusz mapy 14, obręb R., stanowiącej projektowaną działkę nr [...], obręb R., arkusz mapy 14, o powierzchni [...] m2. W uzasadnieniu organ I instancji w pierwszej kolejności odnosząc się do kręgu stron postępowania wyjaśnił, że w dacie przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], arkusz mapy 14, dla której ówczesny Sąd Powiatowy w P. prowadził księgę wieczystą KW nr [...], właścicielami na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej w udziałach im przysługujących byli J. i P. O.. Powyższe ustalono na podstawie badania treści ksiąg wieczystych oraz mapy stanu prawnego nieruchomości wykonanej przez uprawnionego geodetę G. N., a także uwierzytelnionej kopii odpisu księgi wieczystej KW nr [...] Sądu Powiatowego w P., do której załączono księgę wieczystą KW nr [...]. Organ I instancji ustalił przy tym, że J. O. zmarł, a spadek po nim prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z [...] września 2002 r., sygn. akt I Ns [...], nabyli: żona P. O. w [...] części oraz dzieci A. K., C. O., S. O., M. O., J. O., I. O., R. O., T. O., K. C., B. O., T. O., P. O., każde z nich po [...] części. Następnie spadek po P. O. prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z [...] września 2002 r., sygn. akt I Ns [...], nabyły dzieci - A. K., C. O., S. O., M. O., J. O., I. O., R. O., T. O., K. C., B. O. i P. O., każde z nich po [...] części oraz wnuki - R. O., M. O., J. O., każde z nich po [...] części. Gdy zmarł T. O., spadek po nim na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w P. z [...] stycznia 1991 r., sygn. akt III Ns [...]/4, nabyli: żona L. O. i synowie R. O. i M. O. po [...] części. Z kolei spadek po P. O. na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w P. z [...] września 1999 r., sygn. akt III Ns [...]/12, nabyli: żona J. O. i synowie R. O. i W. O. po [...] części. Spadek po A. K. na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia nr repertorium [...] nabyli natomiast: A. Z., C. K., E. Z., P. K. i J. K. po [...] części. Wobec powyższego, w opinii organu I instancji osoby ubiegające się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są uprawnionymi do zwrotu nieruchomości w udziałach im przysługujących. Następnie organ I instancji wskazał, że choć zostały spełnione przesłanki z art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. i cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, to niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n., jeżeli nieruchomość objęta żądaniem jest wprawdzie zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaż nieruchomości), lecz w dacie orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Tymczasem projektowana działka nr [...] w całości stanowi drogę publiczną. W odwołaniu z dnia [...] lutego 2019 r. do Wojewody M. P. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania lub orzeczenie co do istoty sprawy. Zaskarżonej decyzji odwołujący zarzucił naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., a także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 5 K.p.a. W uzasadnieniu odwołujący zgodził się z organem I instancji co do niemożności orzeczenia o zwrocie nieruchomości, która stanowi drogę publiczną. Nie zgodził się jednak z twierdzeniem, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W zakresie realizacji celu wywłaszczenia spornej nieruchomości Wojewoda wskazał, że ustalenia te nie mają wpływu na wynik sprawy, bowiem działka nr [...] jako droga publiczna, nie może zostać zwrócona. W skardze z dnia [...] maja 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. P. wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 K.p.a., ponieważ adresatem decyzji jest zmarły w dniu [...] kwietnia 2019 r. C. O.. W tej sytuacji stronami i adresatami decyzji winni być następcy prawni zmarłego. Skarżący podtrzymał również stanowisko dotyczące zrealizowania na spornej działce celu wywłaszczenia. Zwrócił również uwagę na fakt, że w sprawie wadliwie wydano orzeczenie w stosunku do całej działki nr [...], gdyż jej fragment od strony wschodniej był częścią dawnej parceli [...], która jest przedmiotem odrębnego postępowania o zwrot nieruchomości. Zatem organy nie powinny orzekać w stosunku do całej działki nr [...] o powierzchni [...] m2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda przyznał, że uznał za stronę postępowania zmarłego w dniu [...] kwietnia 2019 r. C. O., zatem zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie podzielił jednak zarzutów skargi, które dotyczą realizacji celu wywłaszczenia. Ponadto wyjaśnił, że orzeczenie odnośnie całej działki nr [...] było możliwe ponieważ zachodzi tożsamość podmiotowa co do stron postępowania, jak i przedmiotu postępowania. Przy piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2020 r. pełnomocnik uczestników postępowania przedłożył akt zgonu C. O. wraz z dokonanym przez tłumacza przysięgłego tłumaczeniem z języka indonezyjskiego. Jednocześnie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jedynie w części orzekającej co do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz C. O.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja Wojewody została wydana w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. rozstrzyga o sytuacji prawnej osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania odwoławczego, co obligowało Sąd do stwierdzenia jej nieważności. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że wszczynając postępowanie organ administracji jest zobligowany ustalić krąg stron tego postępowania, przy czym musi mieć na względzie, że osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem ma zdolność prawną. Zdolność tę, zgodnie z art. 30 § 1 K.p.a., należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Jak stanowi natomiast art. 8 § 1 ustawy z dnia [...] kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145 ze zm.), zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony postępowania, przysługujący osobie fizycznej, wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może bowiem mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy, w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, jak również nie mogą być do niej kierowane wydawane w sprawie rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 109 § 1 K.p.a., decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej, zaś stosownie do treści art. 110 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przywołane przepisy dają więc organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej jedynie stronom postępowania, a z doręczeniem rozstrzygnięcia w postaci decyzji wiążą się przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma w świetle art. 156 § 1 K.p.a. szczególne znaczenie także z tego powodu, że – jak przyjmuje się w orzecznictwie – jego naruszenie i w konsekwencji skierowanie decyzji do osoby zmarłej, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Uchybienie w tym zakresie powoduje bowiem, że powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest zatem wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji [zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 708/14 i z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1150/14, a także M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016]. Powyższe uwagi odnoszą się zarówno do postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, jak postępowania przed organem odwoławczym. Zakres postępowania przed organem odwoławczym, zgodnie z wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, jest bowiem taki sam, jako że organ odwoławczy rozpatruje i rozstrzyga tą samą sprawę administracyjną. Jeżeli zatem organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 K.p.a., czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiego rozstrzygnięcia pozwala na ewentualne jego uchylenie, jeżeli jest ono badane w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności. Rozważając kwestię obowiązku organu ustalenia kręgu stron postępowania, należy w niniejszej sprawie uwzględnić przedmiot postępowania podlegającego kontroli instancyjnej a następnie sądowej, i jego wpływ na ustalenie tego kręgu oraz prawa i obowiązki ustalonych stron. Dla ustalenia przymiotu strony w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości będzie miał zastosowanie art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy, na dzień wywłaszczenia, tj. [...] marca 1968 r., współwłaścicielami dawnej parceli nr [...] (obecnie część działki nr [...]), zapisanej w prowadzonej przez Sąd Powiatowy w P. księdze wieczystej o nr [...], byli P. i J. O. w [...] części. Spadek po J. O. prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] września 2002 r. (sygn. akt I Ns [...]) nabyli żona P. O. w [...] części oraz dzieci A. K., C. O., S. O., M. O., J. O., I. O., R. O., T. O., K. C., B. O., T. O., P. O., każde z nich po [...] części. Spadek po P. O. prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] września 2002 r. (sygn. akt I Ns [...]) nabyły z kolei dzieci A. K., C. O., S. O., M. O., J. O., I. O., R. O., T. O., K. C., B. O. i P. O., każde z nich po [...] części oraz wnuki R. O., M. O. i J. O., każde z nich po [...] części. Zauważenia wymaga, że w kręgu spadkobierców uprawnionych do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości był syn J. i P. O., C. O., który wraz z pozostałymi spadkobiercami złożył wniosek o zwrot części działki nr [...] – obecnie oznaczonej nr [...] (wniosek z dnia [...] czerwca 2015 r., uzupełniony późniejszymi pismami), stając się stroną postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jak przy tym wynika z przedłożonego do akt sądowych odpisu aktu zgonu nr [...], wystawionego Kierownika Wydziału Ewidencji Ludności Urzędu Stanu Cywilnego w powiecie N. w [...], C. O. zmarł w dniu [...] kwietnia 2019 r. (k. 86 – 88 akt sąd.). Miało to więc miejsce w toku postępowania odwoławczego, przed rozpoznaniem odwołania wniesionego przez M. P. i wydaniem w dniu [...] maja 2019 r. przez Wojewodę zaskarżonej decyzji. Na ocenę zaistnienia wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nie ma przy tym wpływu to, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Powołany przepis w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Ponadto, jak już wskazano, to organ jest zobowiązany ustalić występujące w sprawie strony postępowania, a podstawową regułą postępowania administracyjnego jest jego prowadzenie wobec osób żyjących i w konsekwencji doręczanie decyzji wyłącznie takim osobom. Nie ma przy tym znaczenia również, czy następcy prawni zmarłej strony wykazali zainteresowania sprawą, czy też nie, ani okoliczność, że fakt śmierci strony został ujawniony dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji. Reasumując, skoro w niniejszej sprawie organ drugiej instancji prowadził postępowanie, którego stroną był m.in. C. O., jako spadkobierca wywłaszczonych współwłaścicieli J. i P. O., i na skutek wniesionego w sprawie odwołania wydał decyzję, którą skierował do nieżyjącej już strony, to nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie to rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzja ta została bowiem skierowana do osoby niebędącej w tym momencie stroną w sprawie i wadliwość ta nie podlega konwalidacji. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika uczestników postępowania o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji wyłącznie w części, w jakiej orzeka o odmowie zwrotu części nieruchomości na rzecz C. O. wyjaśnić należy, że skierowanie wydanej decyzji do zmarłej osoby, której zdolność prawna zakończyła się z chwilą śmierci tak, jakby osoba ta żyła i była podmiotem praw i obowiązków przysługujących osobie fizycznej, stanowi rażące naruszenie prawa. Nie ma w takiej sytuacji znaczenia okoliczność, iż w sprawie działały jeszcze inne osoby fizyczne, do których skierowana była decyzja, którym przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nieważność dotyka wówczas całą decyzję, a nie tylko w takim zakresie w jakim rozstrzyga ona o prawach osoby zmarłej (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1324/09). W niniejszej sprawie z żądaniem zwrotu nieruchomości wystąpił m. in. C. O., jako spadkobierca wywłaszczonych współwłaścicieli i żądanie to spowodowało wszczęcie postępowania, w którym uczestniczył on jako strona. W sytuacji jego śmierci w toku postępowania zastosowanie znajduje przepis art. 30 § 4 K.p.a., który stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem roszczeniem cywilnoprawnym o charakterze majątkowym, które realizowane jest w postępowaniu administracyjnym. Roszczenia cywilnoprawne mają charakter zbywalny, zatem mogą przechodzić na następców prawnych, jednak w przypadku roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przejście roszczenia na następców prawnych zostało z mocy ustawy w istotny sposób ograniczone, tylko do spadkobierców. Roszczenie to podlega zatem dziedziczeniu. Wobec powyższego, zgodnie z art. 30 § 4 K.p.a., postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wszczęte m. in. na wniosek C. O., po jego śmierci nie podlega umorzeniu, gdyż w jego miejsce, na mocy art. 30 § 4 K.p.a. wstępują jego spadkobiercy. Spadkobierca z chwilą otwarcia spadku nabywa spadek z mocy samego prawa (ex lege), a nabycie spadku ma charakter sukcesji uniwersalnej, przy czym jest niezależne od woli i wiedzy uprawnionego oraz jakichkolwiek innych zdarzeń. W takiej sytuacji nie istnieje konieczność występowania przez spadkobierców z odrębnym wnioskiem. Jeżeli więc w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek śmierci), to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu spadkobierców, których należy wezwać do udziału w sprawie jako następców prawnych zmarłej strony. Co przy tym istotne, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., organ administracji publicznej jest zobowiązany zawiesić postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Dopiero w sytuacji, gdy po myśli art. 97 § 1 K.p.a. wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe, pod rozwagę należałoby ewentualnie wziąć możliwość wyodrębnienia do osobnego postępowania sprawy udziałów spadkobierców zmarłej strony i zawieszenie tej sprawy, a wobec pozostałych, znanych stron, prowadzenie nadal postępowania i rozstrzygnięcia o zwrocie lub odmowie zwrotu przysługujących im udziałów w objętej wnioskiem nieruchomości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2016 r., sygn. akt II Sa/Kr 1062/16), choć stanowisko to, oparte na treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14, nie jest ugruntowane. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w punkcie I wyroku stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2019 r., nr [...]. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia i w sposób właściwy określi osoby będące stronami postępowania, do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Jednocześnie należy wyjaśnić, że wskazane uchybienie procesowe jakiego dopuścił się organ II instancji orzekający w sprawie uniemożliwiło Sądowi dokonanie merytorycznej oceny zarzutów skargi. Ocena taka byłaby bowiem wobec wadliwości przeprowadzonego postępowania przedwczesna. O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.