II SA/Po 559/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz Sędzia WSA Paweł Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2026 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 kwietnia 2026 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 17 marca 2026 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 997,- (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 29 kwietnia 2026 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. D. (dalej: "strona") od decyzji Wójta Gminy [...] z 17 marca 2026 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. W dniu 9 stycznia 2026 r. strona złożyła w Urzędzie Gminy [...] wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie położonym w miejscowości [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (obręb [...]). Wójt Gminy [...] decyzją z 17 marca 2026 r., nr [...], na podstawie art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "K.p.a."), odmówił wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tej inwestycji. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że celem dokonania oceny stanu zainwestowania nieruchomości położonych w sąsiedztwie terenu, na którym projektowana jest inwestycja, wyznaczono wokół terenu oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] (obręb [...]) obszar analizowany, przedstawiony na załączniku graficznym do analizy. W odniesieniu do funkcji zabudowy ustalono, że w obszarze tym występuje zabudowa zagrodowa i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Po przeprowadzeniu analizy stwierdzono, że wnioskowany sposób zagospodarowania terenu projektowanej zabudowy różni się od sposobu zagospodarowania i użytkowania terenów sąsiednich, na których zlokalizowana jest zabudowa w obszarze analizowanym. Na działkach sąsiednich nie występuje zabudowa, na podstawie której można byłoby uznać, iż w omawianej sprawie spełniony jest wymóg kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania ternu. W granicach obszaru poddanego analizie budynki mieszkalne jednorodzinne (w ramach zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej) zlokalizowane są wzdłuż istniejącego układu drogowego na głębokości do maks. 35 m od pasa drogowego. Zawierają się one w ramach zabudowy tworzącej tzw. przyuliczna strefę zainwestowaną. Strefa ta obejmuje przyuliczny pas terenu zainwestowany do ok. 60 m licząc od pasa drogowego. Brak jest w granicach obszaru poddanego analizie jakichkolwiek budynków mieszkalnych z wewnętrznym dojazdem wprowadzającym zabudowę w głąb nieruchomości na odległość do ok. 160 m, gdzie brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Powołując się na zapisy § 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r., poz. 1116, dalej: "rozporządzenie MRiT") organ I instancji wskazał, że ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy, określającej głębokość strefy zainwestowania budynkami mieszkalnymi, uzasadnione jest w sprawie do 30 m od układu drogowego (na podstawie położenia budynku na terenie działki nr [...]) w celu niedopuszczenia do wkraczania w głąb tzw. rolniczej strefy produkcyjnej. Wnioskowana lokalizacja budynków mieszkalnych jednorodzinnych to lokalizacja oddalona na głębokość do ok. 160 m od pasa drogowego. Zdaniem organu nie zachowuje ona ukształtowanej w tej części miejscowości [...] linii zabudowy, a zatem nie kontynuuje cech zabudowy i zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. W sprawie z uwagi na położenie budynków na frontach działek budowlanych w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego należałoby wyznaczyć obowiązującą linię zabudowy na podstawie budynku położonego na terenie działki nr [...], który znajduje się w odległości 20 m od granicy pasa drogowego. Wnioskowana inwestycja nie kontynuuje jednego z elementów koniecznych w zagospodarowaniu terenu, tj. nie kontynuuje linii zabudowy rozumianej jako linia określająca głębokość strefy zainwestowania. Brak jest również w ocenie organu I instancji – biorąc pod uwagę sposób rozlokowania zabudowy w obszarze analizowanym – możliwości wyznaczenia linii zabudowy w sposób inny, bowiem nie wynika to z analizy. Wnioskowana inwestycja to zabudowa, która miałaby być realizowana w formie zabudowy wkraczającej wewnątrz terenu rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Budowa omawianych budynków mieszkalnych jednorodzinnych na tyłach nieruchomości spowodowałaby odmienny sposób zagospodarowania działki niż to wynika ze stanu faktycznego zainwestowania i użytkowania działek sąsiednich. Nie można uznać za uzasadnione tworzenie enklawy zabudowy mieszkaniowej wewnątrz rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie i ruralistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Z zasady tej wynika obowiązek dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie, przy uwzględnieniu kontynuacji funkcji tej zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy dotyczyć ma stanu dotychczasowej zabudowy, wyznaczonego przez stan zastany w danym miejscu, a także cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Kolegium – w decyzji podanej na wstępie niniejszego uzasadnienia – podzieliło ustalenia organu I instancji. W ocenie Kolegium planowana inwestycja nie spełnia wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszystkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Co prawda, planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy, albowiem na terenie analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to przyjąć należy, że w granicach obszaru analizowanego brak jest jakiegokolwiek zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zrealizowanego w formie osiedla obsługiwanego przez drogi wewnętrzne. Brak jest również w obszarze analizowanym zagospodarowania terenu na tyłach nieruchomości, które to nieruchomości stanowią już rolniczą przestrzeń produkcyjną. Wnioskowana zabudowa jest charakterystyczna dla zurbanizowanych obszarów miejskich, osiedlowych o zupełnie innym przeznaczeniu niż występująca w obszarze analizowanym. Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, iż przesłanki w nim wymienione muszą być spełnione łącznie, by uzyskać pozytywną decyzję ustalającą warunki. Z uwagi na to, że planowana zabudowa nie kontynuuje zasady dobrego sąsiedztwa nie zachodziła potrzeba dokonania oceny pozostałych przesłanek, bowiem już ta jedna uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji. W skierowanej do tut. Sądu skardze M. D. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji zgodnie z wnioskiem, zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. błędne wykazanie braku kontynuacji funkcji dla przedmiotowej inwestycji, jak również błędną interpretację przepisu. W skardze podniesiono, że argumentacja organu stanowi uzasadnienie dla prac planistycznych dopuszczających charakter i formę zabudowy, ponieważ to właśnie plan miejscowy jako jedyny prawnie wiążący instrument polityki planistycznej gminy pozwala kształtować ją w sposób uzależniony od koncepcji rozwoju i polityki przestrzennej. Decyzja o warunkach zabudowy odgrywa inną rolę. Ma przede wszystkim pozwolić na prawne wkomponowanie planowanej zabudowy w już istniejący układ urbanistyczny, a nie współtworzyć przyszły rozwój przestrzenny na wzór planu miejscowego. Skarżąca stwierdziła, że art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Dokonanie przez organ samodzielnej oceny, czy planowana inwestycja jest zgodna z takimi wymaganiami jak ład przestrzenny powodowałoby, iż decyzja w przedmiocie warunków zabudowy miałaby charakter uznaniowy – organ dysponowałby dużą swobodą interpretacyjną i luzem decyzyjnym. W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to by na podstawie zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym możliwe było określenie cech nowej zabudowy. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem architektonicznym i urbanistycznym, a nadto można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji. Gdy gmina zamierza ograniczyć inwestowanie na danym obszarze przez ustalenie ścisłych zasad zagospodarowania, powinna uchwalić plan miejscowy. Skarżąca powołała się na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreśliła także konieczność umożliwienia realizacji prawa do zabudowy nieruchomości, które immanentnie związane jest z prawem własności, jak i niedopuszczalność zawężającego rozumienia poszczególnych pojęć. Zdaniem skarżącej nie można podzielić stanowiska organu, że w stosunku do planowanej inwestycji warunek kontynuacji funkcji nie jest spełniony. Jeżeli w obszarze objętym analizą występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (jak wynika z analizy), to nie można uznać, że planowana do realizacji inwestycja (4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych) nie jest zgodna (godzi w zastany stan rzeczy) z funkcją zabudowy istniejącą na analizowanym obszarze. Ponadto, skarżąca wskazała, że dla planowanej inwestycji nie zachodzi konieczność wyznaczania linii zabudowy w oparciu o § 3 rozporządzenia MRiT. Brak podstaw do wyznaczania w stosunku do terenu objętego inwestycją nieprzekraczalnej, tylnej linii zabudowy i odmowy ustalenia warunków zabudowy. Także to działanie stanowi uzasadnienie dla prac planistycznych, nie zaś dla ustalenia warunków zabudowy dla pojedynczej inwestycji. Skarżąca zwróciła się również o uwzględnienie jej wyjątkowej sytuacji życiowej. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. W piśmie z 10 września 2026 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Pełnomocnik poparł w całości wniesioną skargę. Uzupełniając zarzuty podniósł: A. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 K.p.a., przez dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z materiałem dowodowym, przyjęcie, że wnioskowana zabudowa stanowi "lokalizację oddaloną na głębokość do ok. 160 m od pasa drogowego", która "nie kontynuuje linii zabudowy", podczas gdy z załącznika nr 1 do decyzji organu I instancji wynika, że pierwszy z czterech projektowanych budynków usytuowany został w odległości ok. 19-20 m od granicy frontowej terenu inwestycji, a zatem w linii zabudowy wyznaczonej przez sam organ na podstawie budynku na działce nr [...] i w granicach nieprzekraczalnej linii zabudowy przyjętej przez organ na 30 m; 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz w zw. z § 2 ust. 2 i 3 i § 3-9 rozporządzenia MRiT, przez zaniechanie przeprowadzenia analizy urbanistycznej w zakresie wymaganym przez prawo, tj. świadome odstąpienie od zbadania parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (organ wprost stwierdził, że "bezcelowe jest przeprowadzanie szczegółowej analizy"), a następnie oparcie rozstrzygnięcia na twierdzeniu o braku kontynuacji tych właśnie parametrów, których organ nie ustalił; 3. art. 79a § 1 K.p.a., przez niewskazanie skarżącej przed wydaniem decyzji odmownej przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co mogłoby skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem i tym samym pozbawienie jej możliwości zmodyfikowania wniosku, w szczególności ograniczenia go do zabudowy mieszczącej się w linii zabudowy przyjętej przez organ; 4. art. 10 § 1 w zw. z art. 81 K.p.a., przez oparcie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na nowej, nieznanej postępowaniu I-instancyjnemu podstawie faktycznej, tj. na ustaleniu, że w obszarze analizowanym "brak jest jakiegokolwiek zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zrealizowanego w formie osiedla obsługiwanego poprzez drogi wewnętrzne", bez uprzedniego umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do tej okoliczności; 5. art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez utrzymanie w mocy w całości decyzji I instancji stwierdzającej brak łącznego spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przy jednoczesnym wyraźnym odstąpieniu przez organ odwoławczy od zbadania przesłanek innych niż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ("nie zachodziła potrzeba dokonywania przez Kolegium oceny pozostałych przesłanek"), co oznacza, że SKO nie rozpoznało sprawy ponownie w pełnym zakresie; 6. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a., przez sporządzenie uzasadnienia wewnętrznie sprzecznego, w którym organ w tym samym akapicie uznaje za uzasadnione ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na 30 m od układu drogowego i jednocześnie stwierdza, że "należałoby wyznaczyć obowiązującą linię zabudowy na podstawie budynku położonego na terenie dz. nr [...], który znajduje się w odległości ok. 20 m od granicy pasa drogowego", a nadto przez przyjęcie w konkluzji braku łącznego spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., mimo że w części II analizy przy każdym z warunków z pkt 2-6 organ stwierdził "warunek spełniony"; B. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przez błędną wykładnię polegająca na utożsamieniu ustawowej przesłanki, którą jest zabudowanie co najmniej jednej działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, z wymogiem zgodności lokalizacji wnioskowanej przez inwestora z wymaganiami tak określonymi, podczas gdy organ wymagania te w sprawie określił wyznaczając linię zabudowy i nanosząc ją na załącznik graficzny, co przesądza o spełnieniu przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; 2. § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia MRiT, przez niezastosowanie, mimo że przepisy te ustanawiają zamknięty mechanizm ustalania wymagań dla nowej zabudowy, w którym brak w obszarze analizowanym zabudowy o funkcji wskazanej we wniosku nakazuje oprzeć ustalenia na zabudowie wszystkich działek zabudowanych w obszarze analizowanym, a zatem nie przewidują wyniku w postaci niemożności określenia wymagań; 3. § 3 ust. 2 i 4 rozporządzenia MRiT, przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wyprowadzeniu z § 3 ust. 4, dopuszczającego jedynie dodatkowe ustalenie linii zabudowy wynikającej z lokalnych uwarunkowań, samoistnej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy w postaci tzw. tylnej nieprzekraczalnej linii zabudowy, a nadto przez pominięcie reguły z § 3 ust. 2 nakazującej przy uskoku linii zabudowy przyjęcie kontynuację linii tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego; 4. art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przez odmowę ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, w której organ nie wykazał wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem ustanawiającym expressis verbis konkretne ograniczenie, opierając rozstrzygnięcie na ocenie ładu przestrzennego i na niedopuszczalności "tworzenia enklawy zabudowy mieszkaniowej wewnątrz rolniczej przestrzeni produkcyjnej", a więc na kryteriach o charakterze ogólnym i planistycznym; 5. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., przez powołanie ochrony rolniczej przestrzeni produkcyjnej jako przeszkody w ustaleniu warunków zabudowy, mimo równoczesnego ustalenia przez organ, że teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze ("warunek spełniony"), co czyni odwołanie się do tej wartości pozbawionym podstawy normatywnej. Na rozprawie przed tut. Sądem, która odbyła się 16 września 2026 r., pełnomocnik skarżącej wnosiła i wywodziła jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z 29 kwietnia 2026 r., nr [...], jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy [...] z 17 marca 2026 r., nr [...], wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od razu zauważyć przy tym trzeba, że zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688 ze zm.), która weszła w życie 24 września 2023 r., do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie tej ustawy nowelizującej i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a u.p.z.p. Stosownie do art. 65 ust. 1 cytowanej ustawy nowelizującej studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2026 r. (obecnie do 31 sierpnia 2026 r. – przyp. tut. Sądu), i stosuje się do nich przepisy dotychczasowe. Jako że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działce nr [...] (obręb [...]) w dniu 9 stycznia 2026 r., jeszcze przed utratą mocy obowiązującej przez studium (plan ogólny gminy [...] przyjęty został uchwałą Rady Gminy [...] z 28 sierpnia 2026 r., nr [...], w sprawie uchwaleni planu ogólnego gminy [...], Dz. Urz. Woj. [...]. z 3 września 2026 r., poz. [...] – przyp. tut, Sądu), zachodzi potrzeba uwzględnienia ostatnio przywołanego przepisu przejściowego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 273 ze zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Jak przewidziano w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W realiach rozpatrywanego przypadku ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, znajdującego się w przekazanych do tut. Sądu aktach administracyjnych, nie pozwala stwierdzić, by przeprowadzono w niej prawidłową analizę urbanistyczną wymaganą w świetle art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Tymczasem niewadliwe przeprowadzenie tej analizy ma kluczowe znaczenie dla wydania zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Jak przewidziano w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowalne do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Przywołany ostatnio art. 5 u.p.z.p. wskazuje na osoby, które spełniają jeden z warunków: 1) nabyły uprawnienia do projektowania w planowaniu przestrzennym na podstawie ustawy z 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1989 r., poz. 99 ze zm.); 2) nabyły uprawnienia urbanistyczne na podstawie art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., poz. 139 ze zm.); 3) posiadają kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uzyskane na podstawie ustawy z 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 932 ze zm.); 4) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie architektury, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej; 5) posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie innym niż określony w pkt 4 oraz ukończyły studia podyplomowe w zakresie planowania przestrzennego, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej; 6) są obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, którzy nabyli kwalifikacje zawodowe do projektowania zagospodarowania przestrzeni i zagospodarowania przestrzennego w skali lokalnej i regionalnej odpowiadające wymaganiom określonym w pkt 4 lub 5. Na gruncie dotychczas podanych regulacji w judykaturze podnosi się, iż sporządzona w ramach danego postępowania analiza urbanistyczna nie jest aktem administracyjnym, lecz stanowi dowód w postaci dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc ma charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego. Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Jest to dowód zasadniczy, który w istocie determinuje to, czy zostanie wydana decyzja pozytywna, czy negatywna. Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 K.p.a.). Ta ocena i weryfikacja obejmują zarówno kwestie formalne, takie jak sporządzenie tego dokumentu przez osobę uprawnioną, jak i merytoryczne, czyli sposób określenia parametrów przede wszystkim stosownie do przepisów rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy (por. wyrok NSA z 11 września 2024 r., sygn. akt II OSK 1200/24, dostępny w CBOSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy uchybiły powyższym obowiązkom związanym z oceną analizy urbanistycznej, co przesądza o istotnym naruszeniu przez te organy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 5a oraz w zw. z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że nie wyjaśniono w ogóle kwestii formalnej, a więc tego, czy projekt decyzji wraz z analizą urbanistyczną zostały przygotowane przez osobę do tego uprawnioną. Przedstawione tut. Sądowi akta administracyjne w ogóle nie zawierają projektu decyzji, w konsekwencji nie wiadomo przez kogo projekt ten – łącznie z analizą urbanistyczną – został sporządzony. Pożądanym standardem co do wymogów formalnych analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy powinno być zgromadzenie w aktach dokumentów opatrzonych oryginalnym podpisem autora analizy wraz z kopią dokumentu potwierdzającego spełnienie przez tegoż autora jednego z wymagań kwalifikacyjnych przewidzianych w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Obowiązujące przepisy wprawdzie nie przewidują wprost obowiązku złożenia własnoręcznego podpisu pod dokumentem analizy, który znajduje się w aktach sprawy, jak również obowiązku dołączenia do akt zaświadczenia o kwalifikacjach autora tej analizy (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1435/21, CBOSA). W kontrolowanej sprawie brak jest w tym względzie jakichkolwiek śladów w materiale dowodowym i nie sposób nawet stwierdzić kto jest autorem analizy urbanistycznej. Kwestia ta nie została wykazana na żadnym etapie postępowania i można się jej jedynie domyślać, co uniemożliwia przeprowadzenie dalszej kontroli sądowej w tej kwestii. Pod decyzją wydaną w I instancji, jak i załącznikami do niej – w tym zwłaszcza pod załącznikiem nr 2, który to załącznik stanowi analiza urbanistyczna w części tekstowej i granicznej – działając z upoważnienia Wójta podpis złożył Kierownik Referatu Planowania Przestrzennego, Komunikacji, Inwestycji i Funduszy Pomocowych - D. Ż.. Nie wiadomo czy osoba ta przygotowała również projekt tej decyzji oraz czy jest faktycznym autorem sporządzonej analizy, jednak nade wszystko na żadnym etapie postępowania nie wykazano by była to osoba, o której stanowi art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p. Odnosząc się w dalszej kolejności do warstwy merytorycznej wspomnianej analizy Sąd zauważa, iż w istocie i ona nie poddaje się kontroli sądowej. Analiza urbanistyczna powinna być czytelna i zrozumiała nie tylko dla Sądu, lecz także dla stron postępowania. Powinna jasno i jednoznacznie wykazywać na podstawie jakich danych wyciągnięto określone wnioski. Tymczasem sporządzona w sprawie analiza, załączona do decyzji organu I instancji, nie tylko pozbawiona jest podstawowych danych, lecz ponadto zawiera wewnętrzną sprzeczność i w żadnym razie nie pozwala na ocenę przedstawionych w niej wniosków. Dość zauważyć, że analiza ta – odnośnie spornej w sprawie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – w istocie ogranicza się do przestawienia końcowych wniosków, powtórzonych następnie w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy [...], bez należytego zaprezentowania danych wyjściowych, w oparciu o które do tych wniosków osoba odpowiedzialna za tę analizę doszła. Analiza ta nie pozwala nawet na zidentyfikowanie działek, które zostały nią objęte, nie wspominając już o zlokalizowanej na niej zabudowie. W treści analizy ograniczono się do odniesienia do mających istnieć w granicach obszaru poddanego analizie budynków mieszkalnych jednorodzinnych (w ramach zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej). Podano, że budynki te zlokalizowane są wzdłuż istniejącego układu drogowego na głębokości do maks. 35 m od pasa drogowego. Brak ma być w granicach obszaru poddanego analizie jakichkolwiek budynków mieszkalnych z wewnętrznym dojazdem wprowadzającym zabudowę w głąb nieruchomości na odległość do ok. 160 m, gdzie brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Dalej odniesiono się do wymogów wynikających z § 3 rozporządzenia MRiT, a mianowicie wskazano na problematykę wyznaczenia linii zabudowy, a także stwierdzono, że wnioskowana inwestycja nie kontynuuje tego parametru. Już przytoczone fragmenty wskazują, że analiza ta w części tekstowej została przygotowana w sposób bardzo lakoniczny, uniemożliwiający odniesienie się do zawartych w niej twierdzeń. Nie wiadomo w ogóle, jakie konkretnie działki zostały nią objęte, jaka znajduje się na nich zabudowa, o jakiej funkcji i parametrach. Nie kwestionując tego, że w okolicznościach konkretnego przypadku wystarczające może okazać się ograniczenie do kwestii wynikających z § 3 rozporządzenia MRiT, to jest do kontynuacji linii zabudowy (lecz i nie przesądzając, że może być tak i w tej sprawie – przyp. tut. Sądu), przygotowana na potrzeby kontrolowanej sprawy analiza nie wykazuje jak parametr ten kształtuje się na poszczególnych działkach objętych analizą. Co równie istotne, odpowiedzi w tym względzie nie dostarcza także jej część graficzna, która wbrew części tekstowej (stwierdzono tam przecież, że oceny dokonano na podstawie mapy zasadniczej w skali 1:1.000), została przygotowana w skali 1.2.000, a więc niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 61 ust. 5a w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Na części graficznej analizy zawarto wprawdzie zapis: "skala 1.000 (pomniejszona do skali 1:2.000)" - co może sugerować, iż autor analizy posłużył się faktycznie inną skalą, a wyniki przedstawił na skali 1.200 - jednak nie zmienia to negatywnej oceny tego postępowania. Przeskalowanie mapy doprowadziło bowiem do tego, że stała się ona zupełnie nieczytelna. W oparciu o dane, które powinny być na niej umieszczone, nie sposób odczytać choćby numerów poszczególnych działek, w konsekwencji czego w oparciu o część graficzną również nie można stwierdzić, jakie działki znalazły się w obszarze analizowanym, nie wspominając już o zlokalizowanej na nich zabudowie, charakterze tej zabudowy i poszczególnych jej parametrach. Nie jest rzeczą Sądu, czy stron postępowania, doszukiwanie się działki o jakich numerach są położone w obszarze analizowanym, a także które z nich są objęte analizą zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia MRiT. Nie jest także rzeczą Sądu, czy stron postępowania domyślanie się jak poszczególne parametry, istotne dla zastosowania w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a wynikające z odnośnych przepisów rozporządzenia MRiT, kształtują się względem zabudowy znajdującej się na tych działkach. Jest obowiązkiem orzekającego w sprawie organu, by w analizie urbanistycznej, a następnie w wydawanej decyzji o warunkach zabudowy, kwestie te zostały wykazane w sposób jasny i jednoznaczny. W orzecznictwie wskazuje się, że dobrą praktyką jest np. sporządzenie w części tekstowej tabeli, z której wynika jakie działki są objęte analizą, jaką mają powierzchnię, funkcje i parametry określone w rozporządzeniu MRiT. W taki sposób eliminuje się jakiekolwiek wątpliwości w tym zakresie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2026 r., sygn. akt III SA/Po 166/26, CBOSA). Nie wspominając już o tym, że część graficzna analizy bezwzględnie odpowiadać powinna skali wynikającej z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. W tym miejscu przypomnieć należy, że spór w sprawie odnosi się do problematyki możliwości realizacji przez skarżącą zabudowy w głąb działki objętej wnioskiem. Mając na względzie dotychczasowe uwagi merytoryczne odniesienie się do tego sporu nie jest możliwe, bowiem w pierwszej kolejności konieczne jest przeprowadzenie prawidłowej analizy urbanistycznej. Już tylko na marginesie czynionych rozważań zwrócić wypada jednak uwagę na jeszcze dwie kwestie. Po pierwsze, wniosek skarżącej złożony został dla części działki nr [...] (obręb [...]). Wynika to wprost z pkt 7.2. tego wniosku. Kwestia ta wydaje się być zupełnie pomijana przez organy, skoro sentencja decyzji – wbrew takiej treści wniosku – odnosi się wprost do działki [...] (obręb [...]), co wskazuje na to, że decyzja odmowna wydana została dla całości tej działki, nie zaś jej części. Tymczasem kwestia ta może wymagać pogłębionej oceny przez organy. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę na to, iż dopuszczenie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie może być wykorzystane do obejścia prawa (zob. m.in. wyroki NSA z 9 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 930/24, z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 289/24, jak również wyroki NSA z 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2482/23, z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1181/20, z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 260/18, CBOSA). Organy powinny w konsekwencji ocenić, czy sytuacja taka nie występuje w realiach rozpatrywanego przypadku. Po drugie, już teraz rację przyznać trzeba skarżącej, która wskazała na naruszenie w dotychczasowych okolicznościach sprawy art. 79a § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i § 3 K.p.a. stosuje się. Organ I instancji wydał natomiast decyzję negatywną powołując się na przesłankę zależną od strony (to bowiem w treści wniosku wskazuje się na liczbę planowanych budynków, a to od tej liczby zależy w istocie to, jak głęboko będzie sięgać zabudowa – nie przesądzając w tym miejscu, o tym czy ocena organu w tym względzie była prawidłowa), a mimo to nie zastosował w sprawie art. 79a § 1 K.p.a. Naruszenie wskazanego wyżej przepisu postępowania stanowo zasadniczą przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji. Odniesienie się do pozostałych zarzutów skarżącej, zarówno naruszenia prawa procesowego, jak i przepisów prawa materialnego, jak zostało to już powyżej wspomniane, jest aktualnie przedwczesne. Jedynie gwoli przyspieszenia rozpatrzenia sprawy Sąd pragnie wskazać, iż organy wadliwie przyjęły, iż na podstawie § 3 rozporządzenia MRiT, można wyznaczyć dwie różne linie zabudowy, określające zarówno maksymalne zbliżenie do drogi (minimalna odległość pomiędzy zabudową a drogą), jak i odrębnie linie maksymalnego dopuszczalnego oddalenia zabudowy od drogi wyznaczając w ten sposób obszar działki który potencjalnie może zostać zagospodarowany poprzez wzniesienie nowej zabudowy. Pojęcie linii zabudowy nie doczekało się wprawdzie definicji legalnej, jednakże w świetle utrwalonych poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, uznać należy, iż linia zabudowy ustalana jest od frontu nowej zabudowy, to jest od drogi publicznej, od której dla danej inwestycji przewiduje się główny wjazd (wejście). Tak rozumiana linia zabudowy z jednej strony reguluje odległości nowej zabudowy od drogi publicznej, aby zapewnić bezpieczeństwo ruchu drogowego i ludności korzystającej z tej drogi, zaś z drugiej strony gwarantuje zapewnienie walorów wynikających z ładu przestrzennego. Powyższe oznacza, że ustalonej linii zabudowy decyzją o warunkach zabudowy co do zasady nie można przekroczyć nową zabudową w kierunku drogi publicznej, jednakże usytuowanie obiektu "za tą linią", w głąb działki inwestora, jest co do zasady możliwe, chyba, że przemawiają za tym określone wymogi ładu przestrzennego, jak na przykład konieczność zachowania pierzejowej linii zabudowy w zabudowie śródmiejskiej. Również w takim przypadku linię zabudowy rozumieć należy jako ustalaną od strony pasa drogowego i wyłącznie w jego kierunku, a nie względem zaplecza obszaru planowanej inwestycji. Inaczej rzecz ujmując linię zabudowy należy rozumieć jako "nieprzekraczalną" wyłącznie w kierunku pasa drogi publicznej, an nie w głąb działki. Jak trafnie wskazano w wyroku tut. Sądu z 20 maja 2021 r., sygn. II SA/Po 941/20 kwestia lokalizacji planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie blisko drogi publicznej - ale przeciwnie - w dużej odległości od granicy pasa drogowego nie jest powiązana z kwestią ustalenia linii zabudowy, która reguluje tylko maksymalne zbliżenie do drogi, a nie oddalenie od niej. Dlatego też samo powołanie się na reguły z przepisu dotyczącego wyznaczania linii zabudowy nie wystarcza, aby odmówić inwestorowi prawa do zabudowy budynkiem głębi działki, jeżeli takie jest jego zamierzenie. W ślad za argumentacja zawarta w tym samym orzeczeniu, podkreślić jednakże należy, iż powyższe nie oznacza, że kwestia lokalizacji planowanej inwestycji w znacznej odległości od pasa drogowego jest wolna od reglamentacji u.p.z.p. Położenie budynku w głębi działki (czy jak w kontrolowanej sprawie szeregu budynków stanowiących miniosiedle domów jednorodzinnych) powinno być weryfikowane z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w otoczeniu., co oznacza konieczność procesowego zweryfikowania, czy w otoczeniu inwestycji istnieje i jako taka się kształtuje zabudowa w głębi działek i czy wobec tego koncepcja zabudowy proponowana przez skarżącą byłaby możliwa do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań urbanistyki, czy naruszałaby zastany ład przestrzenny. Rozpatrując ponownie sprawę Wójt Gminy [...] zobowiązany będzie do przeprowadzenia prawidłowej analizy urbanistycznej. Organ ten zobligowany będzie do uwzględnienia powyżej oceny prawnej przedstawionej w niniejszym uzasadnieniu, przy czym Sąd zastrzega, iż nie przesądza, jakie rozstrzygnięcie ma zapaść w ramach ponownego rozpatrywania sprawy przez organ, gdyż będzie to uzależnione od poczynionych ponownie ustaleń zwłaszcza w zakresie stanu faktycznego zgodnie z wymogami określonymi w przepisach K.p.a., przede wszystkim w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a następnie zastosowania w sprawie art. 79a § 1 K.p.a, Przyjęte w sprawie rozstrzygnięcie organ uzasadni stosownie do treści art. 107 § 3 K.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji (pkt I. sentencji wyroku). O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania (pkt II. sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a., w wysokości 997 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi oraz kosztów zastępstwa procesowego.